II SA/Po 285/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w P. z dnia [...]2011 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku osiedleniowego oddala skargę. K. M. zwrócił się w dniu 31 października 2007 r. do Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w J. z wnioskiem o przyznanie zasiłku osiedleniowego z tytułu przeniesienia służbowego, w wysokości 250 % najniższego uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego. Uzasadniając wniosek K. M. wyjaśnił, iż decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] 2007 r., nr [...] został przeniesiony służbowo i obowiązki na nowym stanowisku służbowym objął w dniu 8 października 2007 r. Natomiast w dniu 20 września 2007 r. miało miejsce osiedlenie się wnioskodawcy i jego rodziny w R. przy ul. J. [...], która jest miejscowością pobliską do miejscowości pełnia służby. Przesiedlenie miało miejsce w związku z przeniesieniem służbowym. K. M. oświadczył także, iż przesiedlenie nastąpiło z R. ul. L. [...]. Decyzją z dnia 14 listopada 2007 r. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] odmówił przyznania por. K. M. zasiłku osiedleniowego z tytułu przeniesienia służbowego. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, iż K. M. na podstawie decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] 2007 r., nr [...] został przeniesiony z Jednostki Wojskowej [...] w B. do Jednostki Wojskowej [...] w J.. Obowiązki służbowe w nowym miejscu pełnienia służby objął w dniu 8 października 2007 r. Dalej organ wyjaśnił, iż zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe zasiłek osiedleniowy przysługuje żołnierzowi, który w związku z przeniesieniem służbowym przesiedlił się na pobyt stały do nowego miejsca pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Musi istnieć związek przyczynowy i czasowy między przeniesieniem służbowym i przesiedleniem się. Natomiast z przedłożonych dokumentów wynika, iż przesiedlenie żołnierza miało miejsce w lutym 2003 r. Wnioskodawca przesiedlił się wówczas do R., ul. L. [...] i zamieszkał tam na pobyt stały. Zameldowanie się w R. przy ul. J. [...] nie pozostawało w związku z przeniesieniem służbowym – zmiana adresu nastąpiła w obrębie tej samej miejscowości. Tym samym, zdaniem organu, przesiedlenie się w 2003 r. oraz zmiana miejsca zameldowania z ulicy L. [...] w R. na ul. J. [...] w tej samej miejscowości nie pozostawało w związku z przesiedleniem służbowym. K. M. wniósł odwołanie do powyższej decyzji do Dowódcy [...] Brygady Lotnictwa Taktycznego w P. w pierwszej kolejności podnosząc, iż rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe nie zawiera definicji pojęcia przesiedlenie. Również zaskarżona decyzja nie zawiera takie definicji ani nie wskazuje źródła na podstawie którego organ I instancji dokonał interpretacji tego terminu. Skarżący podniósł, iż pojecie przesiedlenie zostało zdefiniowane dopiero w § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 6 października 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe, jednak przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Faktem jest zmiana przez odwołującego się i jego rodzinę miejsca stałego zameldowania w obrębie tej samej miejscowości z ul. L. [...] w R. na ul. J. [...] w dnu 20 września 2007 r., co należy uznać jako przesiedlenie. K. M. podniósł także, iż przesiedlenie miało ścisły związek z przeniesieniem służbowym, gdyż przeniesienie dawało podstawę do przesiedlenia się z domu teściów do własnego domu. Decyzją z dnia [...] 2011 r. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc, iż pomimo kolejnych nowelizacji rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe podstawowym wymogiem przyznania zasiłku osiedleniowego było aby zmiana miejsca zamieszkania do innej miejscowości była spowodowana przeniesieniem służbowym żołnierza. Organ odwoławczy zauważył, iż K. M. przesiedlił się z B. do R. w 2003 r. a więc ponad trzy lata przed jego przeniesienie służbowym do Jednostki Wojskowej [...] w J. Tak więc w związku z tym przeniesieniem nie przesiedlał się gdyż zamieszkiwał i nadal zamieszkuje w tej samej miejscowości – R. Zmiana ulicy i domu zamieszkana nie była wywołana przeniesieniem służbowym, ale ukończeniem budowy własnego domu. Organ zaznaczył, iż § 9 powoływanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. zarówno w swoim pierwotnym brzmieniu, jak i brzmieniu z 5 października 2007 r. stanowi jednoznacznie, iż zasiłek osiedleniowy nie przysługuje żołnierzowi w razie przeniesienia do miejscowości, w której żołnierz lub jego małżonek posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny, albo jest on zameldowany na pobyt stały. Odnosi się to także do miejscowości pobliskiej. Skargę na powyższą decyzję K. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc o uchylnie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł, iż przesiedlenie się wraz z rodziną z ul. L. [...] na ul. J. [...] w R. ma ścisły związek z jego przeniesieniem służbowym z Jednostki Wojskowej w B. do Jednostki Wojskowej w J.. Pod adresem teściów skarżącego przy ul. L. [...] w R. mieszkała w istocie jego żona z dziećmi, podczas gdy on faktycznie zamieszkiwał w tzw. internacie w B.. Dalej skarżący zaznaczył, iż wniosek o zasiłek osiedleniowy złożył u Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w J. w dniu 31 października 2007 roku i wniosek powinien być rozpatrzony na gruncie przepisów obowiązujących w dacie jego złożenia tj. przepisów rozporządzenia z dnia 28 maja 2004 roku w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe. Według skarżącego z przepisów regulujących należności za przeniesienia służbowe, określone świadczenia związane były i są nadal z zaistnieniem faktu przesiedlenia się i zamieszkania żołnierza wraz z członkami rodziny w nowym miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Przesiedlenie się są to czynności faktyczne podjęte w celu przeprowadzenia się żołnierza wraz z rodziną z miejscowości, w której dotychczas zamieszkiwał do miejscowości, w której zamieszkał po objęciu stanowiska służbowego. Tym samym przesiedlenie się w związku z wykonaniem przez żołnierza rozkazu o wyznaczeniu stanowiska służbowego może nastąpić tylko jednorazowo, to znaczy, że nie można dwa razy przesiedlić się wykonując ten sam rozkaz o wyznaczeniu stanowiska służbowego. Skarżący podkreślił, iż przesiedlenie się jest czynnością faktyczną realizującą się w określonym miejscu i czasie. Późniejsze zmiany przepisów prawa, czy też zmiana stanu faktycznego, polegająca na kupnie mieszkania własnościowego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej nie powodują, że można uznać, iż doszło do kolejnego przesiedlenia czy też, że przesiedlenie nastąpiło dopiero w momencie kupna mieszkania. Kupno mieszkania i zameldowanie się w nim na pobyt stały nie stanowią bowiem przesłanki, z którą przepisy wiążą skutek w postaci przesiedlenia. Przesiedlenie związane jest wyłącznie z faktem zamieszkania w określonej miejscowości, a skoro tak to nie sposób jest uznać, iż skarżący zamieszkiwał w miejscowości R. i dopiero przeniesienie służbowe do jednostki w J. potwierdziło jakby potrzebę zamieszkania wraz z rodziną w tej miejscowości. Skoro skarżący nie zamieszkiwał w miejscowości R., gdyż korzystał z internatu wojskowego, a w R. zamieszkiwała u swoich rodziców jego żona z dziećmi i dopiero po otrzymaniu decyzji Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] 2007 roku przesiedlił się do R., gdzie wspólnie z żoną wybudowali dom dla swej rodziny to oczywisty jest związek przesiedlenia z wykonaniem rozkazu o wyznaczeniu nowego stanowiska służbowego. Odpowiadając na skargę Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w P. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż przyznanie zasiłku osiedleniowego przysługuje w sytuacji gdy przeniesienie służbowe żołnierza powoduje konieczność jego przesiedlenia wraz z rodziną do nowego miejsc pełnienia służby. Tymczasem w przypadku skarżącego przesiedlił się on w 2003 r. do miejscowości R. gdzie rozpoczął budowę domu pełniąc nadal służbę wojskową w B.. Następnie sam zainicjował postępowanie kadrowe zmierzające do przeniesienia służbowego do Jednostki Wojskowej [...] w J. w pobliżu swojego miejsca zamieszkania w R.. Tym samym, według organu, należy uznać, iż przesiedlenie skarżącego do R. w 2003 r. nie było podyktowane potrzebami służby. Obecny na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. K. M. podniósł, iż powołany w podstawie prawnej decyzji § 9 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe nie powinien znaleźć zastosowani w jego sprawie. W dniu złożenia wniosku o przyznanie zasiłku osiedleniowego § 9 tego rozporządzenia nie posiadał punkt 3. Niewłaściwe jest także powołanie w decyzji § 6 pkt 2-6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sytuacji gdy na dzień złożenia wniosku paragraf ten posiadał jedynie 5 punktów. Dalej skarżący podniósł, iż starania o przeniesienie do jednostki wojskowej w J. podjął już w 2001 r. a dom w R. otrzymał wraz z żoną od teściów w 2002 r. Dom znajdował się wówczas w stanie surowym. K. M. wyjaśnił także, iż w 2001 r. zamieszkiwał z żona w wynajmowanym mieszkaniu w B. jednakże po półrocznym bezskutecznym poszukiwaniu pracy przez żonę, wyprowadziła się ona do teściów, a skarżący przeprowadził się do internatu. Z uwagi na niemożliwość zameldowania się w internacie zameldował się w pod adresem teściów w R. Przez 5 dni w tygodniu przebywał w B.. Skarżący podniósł, iż jakkolwiek jego przesiedlenie nastąpiło z ulicy L. na ulicę J. w R. to faktycznie wynikało ono z wyznaczenia na nowe stanowisko służbowe w J.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z obowiązującym w dniu składania przez K. M. wniosku o przyznanie zasiłku osiedleniowego z tytułu przeniesienia służbowego art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2003 r., Nr 179, poz. 1750 ze zm.) żołnierzowi zawodowemu przeniesionemu do pełnienia zawodowej służby wojskowej w innej miejscowości albo skierowanemu do wykonywania zadań służbowych poza stałym miejscem pełnienia służby lub miejscem zamieszkania przysługują należności za przeniesienia i podróże służbowe. W ust. 2 tego samego artykułu ustawodawca upoważnił Ministra Obrony Narodowej do określenia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, w drodze rozporządzenia, wysokości oraz trybu przyznawania należności za przeniesienia i podróże służbowe, z uwzględnieniem sposobu obliczania czasu podróży służbowej oraz rodzaju należności i sposobu ustalania ich wysokości oraz terminów i trybu wypłaty tych należności. Realizując powyższą kompetencję Minister Obrony Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 140, poz. 1487 z 2004 r. ze zm.). W rozporządzeniu tym wskazano, iż z tytułu przeniesienia służbowego żołnierzowi przysługuje między innymi zasiłek osiedleniowy (§ 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia), zasiłek osiedleniowy przysługuje żołnierzowi przeniesionemu służbowo, który przesiedlił się do nowego miejsca pełnienia służby (§ 6 ust. 1) oraz wskazano okoliczności, w których zasiłek osiedleniowy mimo przeniesienia służbowego nie przysługuje (§ 9 rozporządzenia). W rozporządzeniu w jego pierwotnym brzmieniu nie zawarto definicji przesiedlenia, dodając dopiero z dniem 1 listopada 2007 r. do § 2 nowy punkt 6 stanowiący, iż przesiedlenie się do nowego miejsca pełnienia służby oznacza zmianę miejsca zamieszkania żołnierza, członków jego rodziny i ich zameldowanie się na pobyt stały lub czasowy ponad 2 miesiące w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (Dz. U. z 2007 r., Nr 192, poz. 1389). Zauważyć w tym miejscu należy, iż wprawdzie z dniem 1 stycznia 2010 r. nastąpiła nowelizacja ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zmieniająca w istotny sposób treść art. 86 tejże ustawy, między innymi poprzez określenie w ustawie przesłanek przyznawania zasiłku osiedleniowego, to jednak w świetle art. 8 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 79, poz. 669 z 2009 r. ze zm.) stanowiącego, iż sprawy wszczęte i niezakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych, do sprawy z wniosku K. M. stosować w dalszym ciągu należało przepisy dotychczasowe. W tak ustalonym stanie prawnym odmowę przyznania K. M. zasiłku osiedleniowego uznać należy za zgodną z prawem. W świetle przywołanych powyżej przepisów zasiłek osiedleniowy przysługiwał jedynie temu żołnierzowi, który w związku z przeniesieniem służbowym przesiedlił się. Przez przesiedlenie w języku polskim rozumieć należy przeniesienie kogoś na inne miejsce stałego pobytu, zamieszkania, osiedlenie w innej miejscowości bądź w innym kraju (por. Słownik języka polskiego pod red. Witolda Doroszewskiego, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1965, Uniwersalny słownik języka polskiego PWN pod red. Prof. Stanisława Dubisza, Wydawnictwo PWN Warszawa 2006). Jak wynika z powyższego elementem kluczowym dla przesiedlenia jest zmiana miejsca stałego zamieszkania wiążąca się co najmniej z przeniesieniem do innej miejscowości. Na takie też elementy konstytutywne przesiedlenia wskazuje przywołany powyżej § 2 pkt 6 rozporządzenia z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych, którego zastosowanie w niniejszej sprawie nie narusza zasady lex retro non agit, albowiem jego wprowadzenie nie spowodowało faktycznych zmian w stanie prawnym. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej rozumieć należy, zgodnie z art. 25 kodeksu cywilnego miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscowością w której z zamiarem stałego pobytu przebywał od roku 2001 zarówno sam wnioskodawca, jak i członkowie jego rodziny był zaś R. Do miejscowości tej przeniosła się bowiem żona K. M. jak i on sam, zamieszkując u rodziców żony skarżącego, z którego to miejsca zamieszkania skarżący jedynie dojeżdżał do miejsca pełnienia służby, to jest do miejscowości B.. O tym, iż B. nie była stałym miejscem zamieszkania skarżącego świadczą w sposób jednoznaczny okoliczności podnoszone przez samego K. M. takie jak rezygnacja z wynajmowania w tejże miejscowości samodzielnego mieszkania i poprzestanie na noclegach w internacie wojskowym oraz udawanie się na wszystkie weekendy do miejsca zamieszkania i stałego zameldowania, to jest do R. W tym stanie rzeczy nie sposób uznać by przeprowadzenie się przez skarżącego wraz z rodziną w dniu 20 września 2007 r. z domu teściów położonego w R. przy ul. L. [...] do własnego domu położonego w R. przy ul. J. [...] stanowiło przesiedlenie, albowiem nie wiązało się ze zmiana miejsca zamieszkania skarżącego i członków jego rodziny, którym to miejscem pozostała miejscowość R. W tym stanie rzeczy jakiegokolwiek znaczenia prawnego pozbawiona była okoliczność czy do przeprowadzenia się K. M. z R. ul. L. [...] do R. ul. J. [...] doszło w jak twierdzi skarżący w związku z jego przeniesieniem służbowym z jednostki wojskowej w B. do jednostki wojskowej w J., czy też takowy związek przyczynowy - jak twierdzą organy administracji wojskowej - nie zachodził. Nawet bowiem negatywna ocena stanowiska przedstawionego przez organ administracji w tym zakresie nie zmienia istotnej dla sprawy okoliczności, iż nie doszło do przesiedlenia, a jedynie do nieuzasadniającej przyznania zasiłku osiedleniowego przeprowadzki w obrębie tej samej miejscowości, to jest R.. Z tych samych przyczyn bez jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy pozostają rozważania organu II instancji odnośnie zastosowania w sprawie § 9 rozporządzenia z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych, aczkolwiek przyznać należy rację skarżącemu, iż przepis ten nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie. W całości zaś podzielić należy stanowisko organów administracji wojskowej, iż skoro przesiedlenie się K. M. z B. do R. zaistniało na kilka lat przed przeniesieniem go na mocy decyzji z dnia 13 września 2007 r. z Jednostki Wojskowej w B. do Jednostki Wojskowej w J., to nie może ono uzasadniać przyznania mu zasiłku osiedleniowego z tytułu tegoż przeniesienia służbowego. Stosując wykładnię celowościową przepisu art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych należy nadto zdaniem Sądu zauważyć, że ustawodawca wprowadzając powołaną regulację dążył do złagodzenia żołnierzowi zawodowemu niedogodności związanych z ponoszeniem ciężarów finansowych powstałych na skutek przeniesienia służbowego, a nie do wprowadzenia dodatkowego, swoistego rodzaju pomocy materialnej związanej z każdorazową, nawet nie związaną z miejscem pełnienia służby zmianą przez żołnierza zawodowego miejsca stałego zamieszkania, jaka zaistniała w niniejszej sprawie w momencie przesiedlenia się przez skarżącego wraz z rodziną z B. do R.. Podkreślić nadto należy, iż przeniesienie K. M. z Jednostki Wojskowej w B. do Jednostki Wojskowej w J., w sytuacji, gdy od kilku lat zamieszkiwał on już na stałe z rodziną w R. nie spowodowało dla niego konieczności ponoszenia jakichkolwiek ciężarów finansowych powstałych na skutek tego przeniesienia służbowego, a co za tym idzie przyznanie mu w tej sytuacji zasiłku osiedleniowego byłoby sprzeczne z ratio legis wprowadzenia do systemu prawnego tej instytucji prawnej. W tej sytuacji zasadnym było oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z 2002 r. ze zm.)