II SA/Po 2884/01

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Stanisław Małek (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska as. WSA Edyta Podrazik Protokolant st.ref.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi M.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...] i [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 50,-złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ E.Podrazik /-/ St.Małek /-/ A.Łaskarzewska M.Ł. [...] wystąpił do Prezydenta Miasta z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki położonej przy ul. L[...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] odmówił uwzględnienia wniosku. W uzasadnieniu podkreślił, że zgodnie z miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P. z dnia 6 grudnia 1994r. nieruchomość przy ul. [...] położona jest na terenach stanowiących integralną część "Północnego Klina Zieleni [...]", objętego ochroną przyrodniczo-krajobrazową "[...]" na podstawie uchwały Rady Miejskiej P. z dnia 10 maja 1994r. Są to tereny przeznaczone pod uprawy rolne, co wyklucza możliwość ich zabudowy budynkami mieszkalnymi. M.Ł. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podał, że na jego wniosek dnia [...] 1998r. przedłużono termin ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy przedmiotowej działki do dnia [...], a ponadto w sąsiedztwie jego działki został wybudowany nowy budynek i z tego powodu domaga się uwzględnienia wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia [...] , na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżona decyzje w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że organ pierwszej instancji powinien rozważyć, czy były podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu skoro na sąsiedniej działce realizowana jest budowa budynku mieszkalnego. W dniu [...] 2000r. zainteresowany złożył kolejny wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej działki dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy zagrodowej (budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy). Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji domu mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że tereny na których położona jest nieruchomość objęte są ochroną przyrodniczo-krajobrazową, co wyklucza ich zabudowę budynkami mieszkalnymi. Wprawdzie w planie dopuszczona została możliwość zabudowy parterowej, ale dotyczy ona wyłącznie terenów położonych w N.W. D. (tj. w kwartale ulic: [...] -[...] -S[...] -[...]). Powyższy zapis nie dotyczy więc obszaru, na którym położona jest działka nr [...]. Organ pierwszej instancji ustalił też, że dla terenu na którym położona jest przedmiotowa działka w dniu [...] wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji polegającej na zabudowie budynkami mieszkalnymi siedliskowymi. Decyzja ta utraciła jednak ważność. Wnioski złożone przez M.Ł. dotyczą działki nr [...] powstałej w wyniku dalszych podziałów dokonanych po 1995r. Podkreślono, że działka zainteresowanego położona jest na obszarze objętym ochroną przyrodniczo-krajobrazową i jest przeznaczona wyłącznie pod uprawy rolne z wyłączeniem zabudowy budynkami mieszkalnymi. W związku z powyższym wnioski inwestora dotyczące zabudowy działki uznano za sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla m. P. M.Ł. wniósł odwołanie, domagając się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Podał, że decyzja Prezydenta Miasta jest nieprawidłowa, ponieważ nie uwzględnia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uznał za działanie w złej wierze, albowiem z planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika jednoznacznie zakaz zabudowy, co potwierdza, że na sąsiedniej działce realizowana jest zabudowa mieszkaniowa. Ponadto uznał, że w zaskarżonej decyzji dokonano nadinterpretacji zapisów planu przestrzennego zagospodarowania, ograniczając możliwość zabudowy do czterech ulic. Plan stanowi o "rejonie ulic", a zatem nie ogranicza się, zdaniem odwołującego, wyłącznie do ulic: [...] -[...] -[...] -[...]. Zakwestionował także sposób wprowadzenia szczególnych form ochrony przyrody podkreślając, że nie wykonano miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, w którym byłyby określone szczegółowe zasady korzystania z terenu. Zarzucił także, że decyzja oparta została na wadliwej podstawie prawnej oraz, że doręczono ją podmiotowi, który nie jest stroną postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 1999r., nr 15, poz. 139 ze zm.), ponieważ do akt sprawy nie dołączono dokumentu potwierdzającego, iż uchwała Rady Miejskiej z dnia 10 maja 1994r. w sprawie utworzenia użytków ekologicznych i zespołów przyrodniczo-krajobrazowych została wprowadzona zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 16 października 1981r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 114, poz. 492 ze zm.). Ponadto nie wyjaśniono na jakiej podstawie zostały wydane wcześniejsze decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem organu drugiej instancji zapis planu: - uniemożliwia dokonanie podziału terenu na mniejsze działki po dniu 1 stycznia 1995r. - umożliwia lokalizację tylko jednego obiektu na obszarze działki oznaczonej tym samym licznikiem, gdyż teren ten został rozparcelowany na mniejsze obszary. Wobec powyższego konieczne pozostaje dokładne ustalenie położenia nieruchomości objętej wnioskami. Prezydent Miasta, decyzją z [...] na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 89, poz. 415) oraz na podstawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P. z dnia [...] grudnia 1994r. po łącznym rozpoznaniu wniosków M. Ł.w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] przy ul. [...] dla inwestycji polegającej na realizacji: 1) budynku mieszkalnego jednorodzinnego 2) zabudowy zagrodowej (budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy) odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ pierwszej instancji wskazał, że teren zamierzonej inwestycji położony jest na obszarze oznaczonym symbolami III KZ10tr i ZPK.1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według ustaleń planu symbol III KZ10tr oznacza tereny upraw polowych i rozproszonych zespołów osadniczych, głównie o charakterze zagrodowym, związanych z produkcją rolną obszar ochrony istniejących zasobów przyrodniczych. Zakłada się: - proces modernizacji zmierzający do poprawy standardu oraz rozwoju istniejących zespołów tylko w granicach i zakresie określonym potrzebami gospodarstw związanych z użytkowaniem rolnym terenów, - budowę na działkach min. 2000m2 oraz zaopatrzenia istniejących zbiorników bezodpływowych w urządzenia do oczyszczania ścieków lub wywożenia ścieków do kanalizacji zbiorczej. Dopuszcza się zabudowę wzdłuż istniejących dróg i linii zabudowy N. W. D. Przewiduje się zabudowę parterową z użytkowymi poddaszami. Nie dopuszcza się wtórnych podziałów tych parcel do celów zabudowy. Symbol ZPK.1 oznacza tereny stanowiące integralną część "Północnego Klina Zieleni [...]" objętego ochroną przyrodniczo-krajobrazową "[...]" na podstawie uchwały Rady Miejskiej z dnia 10 maja 1994r. Tereny te przeznaczone są pod uprawy rolne, co wyklucza możliwość ich zabudowy budynkami mieszkalnymi. Podkreślono, że zapis w planie o dopuszczeniu zabudowy parterowej z poddaszami użytkowymi dotyczy wyłącznie terenów położonych w N. W. D., tj. w kwartale ulic: [...],[...],[...] i [...], a więc zapis ten nie dotyczy przedmiotowej działki, która położona jest poza tym obszarem. Na rzecz poprzedniego właściciela wydana została dnia [...] decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego siedliskowego, ale inwestycja nie została zrealizowana a wskazana decyzja utraciła obowiązująca moc. Prezydent Miasta podkreślił, że działka położona jest na obszarze objętym ochroną przyrodniczo-krajobrazową i przeznaczona jest wyłącznie pod uprawy rolne z "wykluczeniem zabudowy budynkami mieszkalnymi". Odnosząc się do wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie trybu utworzenia użytków ekologicznych organ pierwszej instancji wyjaśnił, że uchwała z 10 maja 1994r. w sprawie utworzenia użytków ekologicznych i zespołów przyrodniczo-krajobrazowych podjęta została na podstawie art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 34 ust. 1 tejże ustawy rada gminy może wprowadzić formy ochrony przyrody, o których stanowi art. 13 ust. 1 pkt 4-6, jeżeli wojewoda nie wprowadził tych form. Mając powyższe na uwadze organ pierwszej instancji nie uwzględnił wniosków M.Ł. M. Ł. dnia [...] grudnia 2000r. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając wskazanie błędnej podstawy prawnej, gdyż powołano nie obowiązujący przepis (art. 16 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) oraz naruszono art. 156 § 1 pkt 4 kpa przez to, że decyzję doręczono podmiotowi, który nie jest strona postępowania. Stwierdził ponadto, że pomimo wcześniejszych decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania, organ administracji odmówił możliwości zabudowania jego działki. Wskazał, że działka jest położona na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, ale jest to najniższa forma ochrony przyrody, którą wyznacza się jedynie w celu zachowania walorów estetycznych. Zainteresowany wniósł o uwzględnienie wniosku przez organ drugiej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 2 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji. Podkreślono, że według wyjaśnień Miejskiej Pracowni Urbanistycznej dla terenów oznaczonych kodem III KZ10tr obowiązuje wyłącznie rolnicze użytkowanie tych terenów oraz zakaz wtórnych podziałów dla celów budowlanych. Organ odwoławczy wskazał, iż zamierzona inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami planu, co wyklucza uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. M. Ł. wniósł skargę domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Podał, iż Prezydent Miasta decyzją z [...] ustalił poprzedniemu właścicielowi działki warunki jej zabudowy i zagospodarowania i to na podstawie tego samego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, co było motywem nabycia przez niego tejże działki w 1995r. Przyznając, że przedmiotowa działka położona jest na obszarze objętym ochroną przyrodniczo-krajobrazową "[...]", skarżący stwierdza, że jest to inna forma ochrony niż użytek ekologiczny. Podkreślił także, że wcześniejsze zarzuty dotyczące uchybień proceduralnych nie zostały rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skarżący stwierdził, iż w przypadku nieuwzględnienia skargi wnosi o przyznanie mu odszkodowania na podstawie art. 160 § 4 kpa uznając, że decyzja organu I instancji dotknięta była nieważnością. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że tereny położone w rejonie ul. [...] określone zostały jako tereny upraw polowych i rozproszonych zespołów osadniczych o charakterze zagrodowym, co nie jest równoznaczne z możliwością realizacji zespołu zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Ponadto z planu jednoznacznie wynika, że tereny upraw rolnych traktowane są jako "warsztat pracy rolnika z możliwością budowy i rozbudowy obiektów w produkcji tej niezbędnych, w tym budynek mieszkalny". Jednak nie może być to żadna forma budownictwa wyłącznie mieszkaniowego, ani podstawa do parcelacji takiej zabudowy. Organ odwoławczy stwierdził, że powoływanie się skarżącego na pozytywną decyzję nie może stanowić właściwej podstawy do rozstrzygnięcia sprawy, albowiem została ona wydana sprzecznie z prawem. Podkreślono także, że plan przestrzennego zagospodarowania jest aktem o charakterze władczym i jako taki może skutecznie ograniczać korzystanie z własności nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu (art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania z 6 grudnia 1994r. (Dz.Urz.Woj.Pozn. Nr 22, poz. 246) określa przedmiotowy teren symbolem III KZ 10tr oraz ZPK 1 (strona 194 planu). Organ odwoławczy, przytaczając ustalenia planu powyższego symbolu stwierdził, na podstawie pisma Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia [...] czerwca 2001r., iż plan "Uniemożliwia dokonanie podziału terenu na mniejsze działki po dniu 1 stycznia 1995r. i umożliwia lokalizację tylko jednego obiektu mieszkalnego na obszarze działki oznaczonej tym samym licznikiem nawet, gdy teren ten został już rozparcelowany na mniejsze obszary". Zdaniem organu odwoławczego zamierzona przez skarżącego budowa jest sprzeczna z ustaleniami powyższego planu. Wskazać jednak należy, iż organ odwoławczy bez bliższej analizy ustaleń planu przyjął, na podstawie powołanego pisma, iż plan w odniesieniu do przedmiotowego terenu zawiera "zakaz wtórnych podziałów dla celów budowlanych". Z treści planu dotyczącego przedmiotowego terenu nie wynika jednak zakaz wtórnych podziałów dla celów budowlanych. Jedynie, co potwierdza powołane pismo Miejskiej Pracowni Urbanistycznej, zakaz taki ustanowiono w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej na działkach w rejonie ulic [...]-[...] -[...] -[...]. Na pozostałych terenach plan dopuszcza zarówno procesy modernizacyjne obiektów związanych z prowadzoną gospodarka rolną, jak i budowę na działkach o powierzchni co najmniej 2000m2 obiektów związanych z użytkowaniem rolniczym. W aktach sprawy znajduje się decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] 1997r. wydana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] 1996r. dla inwestycji przeznaczonej na budowę budynku mieszkalnego na działce [...], powstałej w wyniku wtórnego podziału. Dokonany podział nie stanowił więc przeszkody dla wydania wskazanych decyzji. Przedmiotowy teren, jak wynika z ustaleń planu, jest obszarem użytkowania rolniczego obejmującego również budynek mieszkalny rolnika wraz z obiektami niezbędnymi w jego działalności gospodarczej. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego. Wniosek powinien zawierać między innymi określenie funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 41 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy). Przedmiotem rozstrzygnięcia, jak wynika z akt sprawy, były wnioski skarżącego: na budowę domu jednorodzinnego i budowę zagrodową. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwa i dopuszczalna, do czasu wydania przez organ pierwszej instancji, zmiana żądania ustalenia tych warunków (por. wyrok NSA SA/Rz 1426/99). Organy obu instancji nie ustaliły jednak w niniejszym postępowaniu, które zamierzenie inwestycyjne zachowuje swoją aktualność. Wyjaśnienie tej okoliczności (budynek jednorodzinny, czy budownictwo zagrodowe) miało istotne znaczenie dla wyniku sprawy skoro plan na tym terenie przewiduje tylko budownictwo zagrodowe. Organ pierwszej instancji stwierdził, iż przedmiotowa działka znajduje się "na obszarze objętym ochroną przyrodniczo-krajobrazową i przeznaczony jest wyłącznie pod uprawy rolne z wykluczeniem zabudowy budynkami mieszkalnymi". Rada Miejska uchwałą z 10 maja 1994r. na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody z 16 października 1991r. (Dz.U. Nr 114, poz. 492) utworzyła zespół przyrodniczo-krajobrazowy "[...]". Zespół przyrodniczo-krajobrazowy wyznacza się w celu ochrony wyjątkowo cennych fragmentów krajobrazu naturalnego i krajobrazowego, dla zachowania jego wartości estetycznych (art. 31 ustawy o ochronie przyrody). W stosunku do tej formy ochrony przyrody zabrania się między innymi budowy budynków, budowli, obiektów małej architektury i tymczasowych obiektów budowlanych mogących mieć negatywny wpływ na obiekt chroniony, bądź spowodować degradację krajobrazu (art. 31a pkt 10). Zarówno z przepisów powołanej ustawy, jak i z ustaleń planu odnoszących się do ochrony zasobów przyrodniczych (strona 26-28 planu) nie wynika zakaz budowy budynków na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Budowa tych obiektów ograniczona jest jedynie przesłankami, o których mowa w art. 31a pkt 10 ustawy i ustaleniami planu. Organ odwoławczy z naruszeniem przepisu art. 10 § 1 kpa przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Uchybienie to miało istotne znaczenie skoro organ odwoławczy rozstrzygnięcie swoje oparł w głównej mierze na wyjaśnieniach Miejskiej Pracowni Urbanistycznej, z których treścią skarżący nie został zapoznany, a w każdym razie nie został poinformowany o takiej możliwości. Organ odwoławczy, określając podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał przepis art. 138 § 2 kpa, który to przepis upoważnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a nie do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1). Powyższa sprzeczność pomiędzy wskazana podstawą prawną decyzji a treścią rozstrzygnięcia jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jeżeli chodzi o podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, to stwierdzić należy, iż brak jest podstaw do uwzględnienia tego zarzutu. Zarówno bowiem wskazanie wadliwej podstawy prawnej (art. 16 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), jak i doręczenie decyzji przedsiębiorstwu "A", które nie było jej adresatem, nie stwarzało podstaw do stwierdzenia nieważności w świetle przepisu art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa. Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 200 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270) oraz art. 97 ustawy Przepisy wprowadzające ... (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ E.Podrazik /-/ St.Małek /-/ A.Łaskarzewska MarK POUCZENIE 1) Od powyższego postanowienia przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w terminie 30 dni od daty doręczenia orzeczenia z uzasadnieniem, za pośrednictwem niniejszego Sądu. Skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez pełnomocnika będącego: adwokatem lub radcą prawnym. 2) Strona, która nie jest w stanie ponieść kosztów postępowania w całości lub w części, bez uszczerbku koniecznego dla siebie i rodziny, może ubiegać się o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym lub częściowym, które będzie obejmowało ustanowienie dla niej adwokata lub radcy prawnego. Wniosek o przyznanie prawa pomocy powinien być złożony na urzędowym formularzu, który udostępnia się nieodpłatnie w budynkach wszystkich Wojewódzkich Sądów Administracyjnych oraz budynku NSA.