II SA/Po 289/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Małek Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant sekr. sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi P.H. na decyzję Wojewody z dnia 1 lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 15 grudnia 2005 r. znak [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 200zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ A.Łaskarzewska /-/ St.Małek /-/ W.Batorowicz Pismem z dnia 8 grudnia 2005 r. P. H. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia 26 września 2005 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ulicy [...] (jezdni, chodników, zjazdów, skrzyżowań, miejsc postojowych) - II etap: odcinek od ul. [...] w S. do ul. [...] w J., budowę odwodnienia projektowanych nawierzchni, kanalizacji deszczowej, sieci wodociągowej, budowy oświetlenia ulicznego i przebudowę kolidujących urządzeń elektroenergetycznych i telekomunikacyjnych, budowę kanalizacji teletechnicznej w S. i J. Starosta decyzją z dnia 15 grudnia 2005 r. Nr [...] odmówił wznowienia niniejszego postępowania. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że P. H. nie był stroną postępowania dotyczącego budowy II etapu budowy ulicy [...] w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), gdyż jego nieruchomość położona jest poza obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W odwołaniu od decyzji organu I instancji P. H. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wznowienie postępowania oraz wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podniósł, że Starosta nie jest właściwy w sprawie rozstrzygania w przedmiocie wznowienia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 150 § 2 kpa gdy przyczyną wznowienia jest działalność tego organu, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia. Skoro podstawą wznowienia jest pozbawienie przez Starostę możliwości udziału wnioskodawcy w sprawie to rozstrzygnięcie w przedmiocie wznowienia postępowania powinien wydać Wojewoda. Odwołujący się stwierdził również, że wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania było przedwczesne, gdyż dopiero po wznowieniu postępowania organ może merytorycznie, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału, ocenić, czy wnioskodawca jest stroną postępowania. Podstawą odmowy wznowienia postępowania mogą był tylko przesłanki formalne - przekroczenie terminu określonego w art. 148 kpa lub podanie przesłanek niewskazanych w art. 145 kpa lub art. 145a kpa. Ponadto zdaniem P. H. Starosta błędnie uznał, że działka wnioskodawcy nie mieści się w obszarze oddziaływania obiektu. Nieruchomość ta sąsiaduje z drogą objętą I etapem pozwolenia na budowę. Uznać należało, iż skoro droga jest obiektem liniowym to przy ustaleniu kręgu stron postępowania należy traktować ją jako całość. Nie powinno się zatem pozbawiać udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę II etapu drogi osób, których nieruchomości sąsiadują z drogą w części objętej I etapem budowy. Wojewoda decyzją z dnia 1 lutego 2006 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy powtórzył argumentację organu I instancji. Nadto wskazał, że P. H. nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż jego nieruchomość położona jest w odległości 54 m od planowanej inwestycji tj. od końca II etapu budowy drogi. Odnosząc się do zarzutu braku właściwości Starosty do rozstrzygania w przedmiocie wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, stwierdził, że "jeżeli strona żąda wznowienia postępowania z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to organem właściwym do rozstrzygnięcia jest organ wyższego stopnia tylko wówczas, gdy było to wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego poprzednie postępowanie w celu uniemożliwienia tej stronie wzięcia udziału w tym postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. H. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, wznowienie postępowania oraz wstrzymanie wykonania decyzji Starosty z dnia 26 września 2005 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 150 § 2 kpa, art. 149 kpa oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 145 §1 pkt 4 kpa, powtarzając argumentację przytoczoną w odwołaniu. Ponadto wskazał, że organ odwoławczy nie uzasadnił dlaczego nie uwzględnił zarzutu skarżącego, iż przyczyną wznowienia jest działalność organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2006 r. Sąd oddalił wniosek P. H. o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty z dnia 26 września 2005 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę II etapu ulicy [...], stwierdzając, że skarżący nie wykazał, by zaistniało niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się w znacznej części zasadna. Zważyć należy, iż w celu rozstrzygnięcia kwestii wznowienia lub odmowy wznowienia postępowania właściwy organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 kpa oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 kpa bądź niezachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 kpa - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 kpa wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania (wyrok NSA z 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, Lex nr 47857). Skarżący w dniu 10 grudnia 2005 r. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia 26 września 2005 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Wskazał, że o wymienionej decyzji dowiedział się w dniu 10 listopada 2005 r., kiedy to jego pełnomocnikowi radcy prawnemu L.B. udostępniono w siedzibie organu akta sprawy. Organ prawidłowo ustalił, że skarżący zachował miesięczny termin na wniesienie podania o wznowienie postępowania (art. 148 § 1 i 2 kpa). Skarżący jako przyczynę żądania wznowienia postępowania podał, powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 kpa, brak udziału w postępowaniu bez własnej winy. Tym samym jednoznacznie wskazał przesłankę żądania wznowienia postępowania. Organy obu instancji uznały, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania. Stwierdziły, że skoro P. H. nie był stroną w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę to nie przysługuje mu również legitymacja do złożenia wniosku o wznowienie tegoż postępowania. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 149 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przesłanką odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa) nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia (wyrok NSA z 20 czerwca 1991 r., IV SA 487/91, ONSA 1991, nr 2, poz. 50). Oznacza to, że w przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowienie postępowania (cyt. wyżej wyrok NSA z 14 czerwca 1999 r.). Z podaniem o wznowienie postępowania może bowiem wystąpić osoba, która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, uzasadniającego jej udział (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - KPA. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 654, czy wyrok NSA z 4 lutego 2000, I SA 334/99, Lex nr 54133). Tym samym osoby, które uważają, że w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją służyły im prawa strony, ale nie brały w nim udziału bez własnej winy, mają uprawnienia do żądania wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (wyrok NSA z 8 kwietnia 1988 r., IV SA 878/87, GAP 1989, Nr 9, s. 45 z komentarzem H. Starczewskiego). W przedmiotowej sprawie zatem wymogi konieczne do wznowienia zostały więc spełnione. Podanie złożone w terminie, określona przyczyna wznowienia pozostaje w zgodzie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wymaga również rozważenia podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia właściwości organu orzekającego o wznowieniu postępowania. Zważyć należy, iż co do zasady organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 kpa). Jeżeli jednak przyczyną wznowienia jest jego działalność, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia (art. 150 § 2 kpa). Przez działalność, o której mowa w art. 150 § 2 kpa należy rozumieć takie właściwości i zachowanie się tego organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie, które mogły godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Powyższe okoliczności, zgodnie z art. 19 kpa, powinny zostać ustalone przed wydaniem postanowienia o wznowieniu lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania (R. Kędziora, Kpa. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2005, s. 398). Ani z podania o wznowienie, ani z innych dokumentów znajdujących się w aktach tak postępowania sądowego jak i administracyjnego nie wynika zarzut aby pozbawienie udziału P. H. było wynikiem zamierzonego działania organu. Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się tego rodzaju działań organu rozstrzygającego w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zarzut naruszenia właściwości organu uznać należy za błędny W tym stanie rzeczy mając na względzie naruszenie przez organy administracji przepisu art. 149 § 3 kpa w oparciu o normę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec należało jak w punkcie I sentencji. Na marginesie należy dodać, że Sąd celowo nie odniósł się do zarzutów skargi dotyczących pozbawienia P.H. udziału w postępowaniu na prawie strony, albowiem kwestia ta będzie przedmiotem badania po wszczęciu postępowania o wznowienie. Ponownie orzekając w sprawie organ winien uwzględnić wszystkie poczynione wyżej rozważania. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Jak w punkcie III orzeczono w oparciu o art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ A.Łaskarzewska /-/ St.Małek /-/ W.Batorowicz MK