II SA/Po 29/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Dyrektora Nauczycielskiego Kolegium Języków Obcych w Z. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie cofnięcia decyzji o indywidualnym planie nauczania; I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Dyrektora Nauczycielskiego Kolegium Języków Obcych w Z. na rzecz skarżącego kwotę (...),- (...) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) marca 2011 r. Dyrektor Nauczycielskiego Kolegium Języków Obcych w Z. na podstawie § 4 pkt. 15 Regulaminu Kształcenia w Nauczycielskim Kolegium Języków Obcych w Z. wydał decyzję o udzieleniu zgody na odbywanie przez B. K. nauki według indywidualnego planu nauczania. Wobec niezaliczenia przez B. K. zaliczenia z komponentu PNJA – General English, zwrócił się on, w piśmie z dnia (...) czerwca 2011 r., do Dyrektora Nauczycielskiego Kolegium Języków Obcych z prośbą o umożliwienie komisyjnego zaliczenia powyższego przedmiotu, a następnie, kolejnym pismem datowanym na ten sam dzień, o wydanie karty zaliczeń dla V semestru III roku. Dalszymi pismami datowanymi na dzień (...) czerwca 2011 r. B. K. zwrócił się o szybkie rozpatrzenie wniosków z dnia (...) czerwca 2011 r., wskazując, iż twierdzenia, że opuścił ponad 50% zajęć bez udokumentowanego usprawiedliwienia są nieprawdziwe, a do zaliczenia nie przystąpił z uwagi na dolegliwości zdrowotne. Dyrektor Nauczycielskiego Kolegium Języków Obcych pismem z dnia (...) czerwca 2011 r., w odpowiedzi na pisma B. K. wskazał, iż V semestr skończył się w dniu 14 lutego 2011 r., a więc jeszcze przed otrzymaniem zgody na indywidualny tok nauki, co przesądza, iż obecnie może on uzyskać jedynie zaliczenia z VI semestru. Odnosząc się do kwestii braku uzyskania zaliczenia z PNJA – General English wyjaśniono, iż z uwagi na stwierdzone nieobecności oraz nie stawienie się na pisemny test, stanowiący formę uzupełnienia wiadomości w związku z opuszczonymi zajęciami, nauczycielka prowadząca zajęcia podjęła decyzję o braku zaliczenia. Obecnie wnioskodawca może przystąpić do zaliczenia w lipcu oraz do egzaminu poprawkowego w sesji poprawkowej. Pismem z dnia (...) czerwca 2011 r. B. K. zwrócił się do Dyrektora Nauczycielskiego Kolegium Języków Obcych w Z. o ponowne rozpatrzenie wniosku, wskazując, iż brak przystąpienia do zaliczenia nie wynikał z jego winy. Nie był on bowiem powiadomiony z wystarczającym wyprzedzeniem o terminie zaliczenia, zaś wykładowca uniemożliwił mu jego uzyskanie w innym terminie, pomimo istnienia przeszkód osobistych, na jakie powoływał się wnioskodawca. Pismem z dnia (...) września 2011 r. B. K. zwrócił się do Dyrektor Nauczycielskiego Kolegium Języków Obcych w Z. z wnioskiem o udzielenie zgody na skrócony tok nauczania, podnosząc, iż zaliczył on już przedmioty z I oraz III roku. Decyzją z dnia (...) listopada 2011 r. Dyrektor Nauczycielskiego Kolegium Języków Obcych w Z. cofnął decyzję o indywidualnym toku nauczania z dnia (...) marca 2011 r. Jako podstawę decyzji podano stanowisko Rady Programowej Kolegium, w którym wskazano, iż decyzja z (...) marca 2011 r. była zbyt daleko idąca oraz została podjęta w dobrej wierze, iż słuchacz będzie uzupełniał swoją wiedzę, gdy tymczasem on uznał, iż zgoda oznacza przyzwolenie na nieuczęszczanie na zajęcia na I roku. Dodatkowo uznano, iż zaliczenie programu II roku studiów przez słuchacza oraz zaliczenie niezbędnych przedmiotów i praktyk będzie niezwykle trudne, o ile nie niemożliwe. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. K. wskazując, na swoje predyspozycje do szybszego zaliczania przedmiotów. Dodatkowo wskazano, iż skład Rady Programowej był sprzeczny z zapisami Statutu Kolegium, gdyż w posiedzeniu nie brał on udziału jako Przewodniczący Samorządu Słuchaczy. Decyzją z dnia (...) listopada 2011 r. Dyrektor Nauczycielskiego Kolegium Języków Obcych w Z. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) listopada 2011 r. wskazując, iż w świetle obowiązujących przepisów nie ma możliwości skrócenia nauki w Kolegium do dwóch lat, zaś obecność przedstawiciela Samorządu Słuchaczy w Radzie Programowej jest możliwa wyłącznie na wniosek słuchacza. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. K. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi w sposób wyczerpujący opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji było złośliwe i tendencyjne. Dodatkowo wskazano, iż innym słuchaczom Kolegium umożliwiono zdawanie egzaminów w trybie, o jaki wnioskował skarżący. Podtrzymano również zarzut wadliwości posiedzeń Rady Programowej oraz wskazano, że w interesie skarżącego leży uchylenie zaskarżonej decyzji. Dyrektor Nauczycielskiego Kolegium Języków Obcych w Z. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie względnie oddalenie. Zdaniem Dyrektor skarżący nie wykazał, aby zaskarżona decyzja była obarczona wadami kwestionującymi jej zasadność. Jak wyjaśniono, wbrew twierdzeniom skarżącego, decyzja o indywidualnym toku nauki nie obejmowała zgody na zaliczenie przez niego przedmiotów z III roku, lecz jedynie umożliwiała mu zaliczenie przedmiotów z VI semestru. Dyrektor podniósł, iż zgoda na indywidualny tok nauki była podyktowana troską o pełniejszy rozwój i podnoszenie umiejętności językowych skarżącego, zaś decyzja o cofnięciu indywidualnego toku nauki była decyzją przemyślaną, wynikającą z absencji skarżącego na zajęciach oraz opinii kierownika specjalności j. angielski. W odpowiedzi wskazano również, iż skład Rady Programowej był zgodny z przepisami i został zatwierdzony uchwałą Zarządu Województwa z dnia (...) października 2011 r. Skarżący, pismem z dnia (...) stycznia 2012 r. wskazał, iż wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę skład Rady Programowej był niezgodny z przepisami prawa oraz podtrzymał zarzuty dotyczące braku podstaw do cofnięcia decyzji o indywidualnym toku nauczania. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 13 czerwca 2012 r. Dyrektor Nauczycielskiego Kolegium Języków Obcych w Z. wskazała, iż wydając decyzję z dnia (...) listopada 2011 r. oraz (...) listopada 2011 r. zastanawiała się, jak powinno wyglądać postępowanie odwoławcze oraz jaki organ byłby właściwy do tego, aby zbadać decyzję wydaną w dniu (...) listopada 2011 r. Zarówno w ustawie o systemie oświaty, jak i w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 sierpnia 2007 r. w sprawie kształcenia nauczycieli brak jest jednak odpowiedzi na powyższe pytania. Stąd Dyrektor uznał, iż może badać sprawę po raz drugi w oparciu o jego odwołanie. Dyrektor podkreślił, w przypadku szkół nadzór pedagogiczny sprawuje kurator, który pełni rolę organu II instancji, jednakże w przypadku Kolegiów takie uprawnienia nie przysługują powyższemu organowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem skargi jest kwestia cofnięcia decyzji o indywidualnym planie nauczania. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny wniesionej skargi konieczne jest rozważenie dopuszczalności wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia zgody na indywidualny plan nauczania. Analiza ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) wskazuje, iż kolegia nauczycielskie oraz nauczycielskie kolegia języków obcych łącznie zaliczają się do kategorii, którą – z uwagi na tytuł komentowanego rozdziału 6 powyższej ustawy – należy określić mianem "zakładów kształcenia nauczycieli" (por. M. Pilich. Komentarz do ustawy o systemie oświaty. LEX 2012). Konsekwentnie kolegia nie są ani szkołami ani szkołami wyższymi. Stanowią one wyodrębniony rodzaj jednostek organizacyjnych systemu oświaty, które jednak, choćby z racji uregulowania w komentowanej ustawie, wykazują zdecydowanie więcej cech charakterystycznych dla szkół. W art. 77 ust. 7 powyższej ustawy wskazano, że do kolegiów stosuje się przepisy ustawy dotyczące szkół. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, iż na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 77 ust. 2 ustawy o systemie oświaty szczegółowe zasady i warunki tworzenia, przekształcania i likwidowania oraz organizację i zasady działania kolegiów (w tym zasady powierzania stanowisk kierowniczych), a także zasady sprawowania opieki naukowo-dydaktycznej i nadzoru nad kolegiami zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 sierpnia 1997 r. w sprawie zakładów kształcenia nauczycieli (Dz. U. z 1997 r. 104, poz. 664 ze zm.). Zgodnie z powyższym rozporządzeniem działalnością kolegium kieruje dyrektor (§ 24 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zakładów kształcenia nauczycieli), przy czym na podstawie § 26 powyższego rozporządzenia przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty dotyczące zadań dyrektora szkoły stosuje się odpowiednio do dyrektora kolegium. Co więcej, zgodnie z § 13 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia w sprawie zakładów kształcenia nauczycieli nadzór pedagogiczny nad kolegiami sprawuje minister właściwy do spraw oświaty i wychowania. Przepis § 43 rozporządzenia w sprawie zakładów kształcenia nauczycieli wskazuje, iż słuchacz ma prawo, na zasadach określonych w regulaminie kształcenia, do indywidualnego toku nauki oraz odbywania nauki według indywidualnych planów i programów nauczania. W rozporządzeniu nie podano formy rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie indywidualnego planu nauczania. Kwestia powyższa została natomiast uregulowana, w zakresie szkół, w art. 66 ustawy o systemie oświaty, gdzie wskazano, iż na wniosek lub za zgodą rodziców albo pełnoletniego ucznia dyrektor szkoły po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, może zezwolić uczniowi na indywidualny program lub tok nauki oraz wyznaczyć nauczyciela-opiekuna. Odmowa udzielenia zezwolenia następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o systemie oświaty, także w zakresie zadań dyrektora szkoły, wskazuje, iż podmiotem uprawnionym do wydania decyzji o indywidualnym planie nauczania w nauczycielskim kolegium jest dyrektor Kolegium. Równocześnie odmowa udzielenia zgody na indywidualny plan nauczania powinna mieć miejsce w drodze decyzji. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, iż zarówno ustawa o systemie oświaty, jak i rozporządzenie w sprawie zakładów kształcenia nauczycieli nie precyzuje, w jakim trybie może mieć miejsce ewentualne cofnięcie zgody na indywidualny plan nauczania. Wyjaśnienia wymaga, iż czynność polegająca na wyrażeniu zgody na indywidualny plan nauczania nie ma cech ostateczności ani prawomocności. Podobnie, jak w przypadku innych czynności materialno – technicznych, udzielenie zgody na indywidualny plan nauczania ma miejsce w sytuacji, w której należy zastosować prawo materialne bez rozstrzygania sporu, co do jego treści lub ze względu na to, że nie trzeba dokonywać ustalenia obowiązującego prawa w drodze jego wykładni (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Ol 1031/07, LEX 480499). Niewątpliwie w przypadku zgody na indywidualny plan nauczania nie dochodzi do powstania sytuacji konfliktowej, gdyż organ uznaje, iż spełnione są przesłanki uzasadniające przyznanie powyższego uprawnienia. Inaczej sytuacja kształtuje się jednakże w przypadku decyzji odmownej, czy też, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, w przypadku cofnięcia wyrażonej zgody. Powstaje wówczas spór pomiędzy Dyrektorem, a słuchaczem, co do istnienia, względnie nieistnienia, podstaw do odmowy uczęszczania na zajęcia w formie indywidualnego planu nauczania. Zdaniem Sądu, w powyższym przypadku dopuścić jednakże należy możliwość cofnięcia przyznanego uprawnienia w drodze decyzji administracyjnej. Możliwe jest bowiem powstanie sytuacji, w której cofnięcie zgody będzie konieczne, z uwagi na brak istnienia przesłanek uzasadniających jej utrzymywanie, które nie zaistniały w momencie jej wyrażania bądź ustały później. Nieracjonalne byłoby bowiem przyjęcie założenia, zgodnie z którym raz wydana zgoda, nie mogłaby już być wzruszona. Za przyjęciem powyższego twierdzenia przemawia również sama forma zgody na indywidualny plan nauczania, która przybiera formę nieostatecznej czynności materialno – technicznej. Konieczność ochrony praw osoby, która uzyskała zgodę na indywidualny plan nauczania wymaga jednakże, aby eliminacja powyższej czynności materialno – technicznej następowała w drodze czynności prawnej właściwego organu dokonanej w formie decyzji administracyjnej. Sąd podkreśla, iż jedynie powyższe rozstrzygnięcie daje rękojmię ochrony praw osoby, której cofnięto uprzednio przyznaną zgodę. Cofnięcie zgody na indywidualny plan nauczania prowadzi bowiem do powstania sytuacji konfliktowej, w której strona powinna mieć możliwość dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, celem ustalenia, czy rzeczywiście spełnione zostały przesłanki cofnięcia uprzednio wyrażonej zgody na indywidualny plan nauczania. Akt powyższy dotyka bowiem bezpośrednio sfery praw i obowiązków skarżącego, a jego wyłączenie spod możliwości kontroli w ramach postępowania administracyjnego, mogłoby prowadzić do arbitralności rozstrzygnięć organów administracji publicznej w powyższym zakresie. Podsumowując tę część rozważań wskazać należy, iż analiza przepisów ustawy o systemie oświaty oraz o rozporządzenia w sprawie zakładów kształcenia nauczycieli wskazuje, iż cofnięcie czynności materialno – technicznej zgody na indywidualny plan nauczania winno mieć miejsce w formie decyzji Dyrektora Kolegium Nauczycielskiego. Zgodnie z art. 127§1 i 2 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie odwołanie do organu wyższego stopnia. Zdaniem Sądu wbrew stanowisku Dyrektora Kolegium organem właściwym do rozpatrzenia odwołania w niniejszej sprawie jest minister właściwy do spraw oświaty i wychowania. Wspomniany Minister jest bowiem organem nadzoru w stosunku do zakładów kształcenia nauczycieli (§ 13 ust. 1 rozporządzenia). Skoro bowiem w przypadku szkół, odwołanie od decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na indywidualny plan nauczania przysługuje do Kuratora oświaty, który, na podstawie art. 31 ust. 1 pkt. 1 sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami oraz placówkami doskonalenia nauczycieli, to w przypadku Kolegiów, będących zakładami kształcenia nauczycieli odwołanie powinno również przysługiwać do organu nadzoru pedagogicznego, który w odniesieniu do tych placówek sprawuje Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania. Zdaniem Sądu przyjęcie takiej regulacji odpowiada charakterowi prawnemu Kolegiów, które stanowią wyodrębniony rodzaj jednostek organizacyjnych systemu oświaty podległych ministrowi do spraw oświaty i wychowania, umożliwia zachowanie jednolitych standardów ochrony prawnej słuchaczy, znajduje umocowanie w art. 77 ust. 7 ustawy o systemie oświaty zgodnie z którym w zakresie nieuregulowanym odmiennie w przepisach o których mowa w ust.2 art.77 do kolegiów stosuje się przepisy ustawy dotyczące szkół. Zdaniem Sądu oceny powyższej nie zmienia treść § 36 Regulaminu Kształcenia w Nauczycielskim Kolegium Języków Obcych w Z. Regulamin Kształcenia w Nauczycielskim Kolegium Języków Obcych stanowi jedynie akt wewnętrzny, regulujący zgodnie z § 40 rozporządzenia zasady nauki w Kolegium. Jego uregulowania nie mogą zastępować przepisów prawa stanowionych ustawą (tu: kpa), regulujących kwestie dopuszczalności wniesienia środka odwoławczego na decyzje administracyjne w rozumieniu art. 104 § 1 kpa. W ich świetle regułą jest, że odwołanie przysługuje do organu wyższego stopnia, chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wniosek powyższy płynie z analizy art. 127 § 2 kpa. Konsekwentnie dopuszczenie możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ administracji publicznej musi wynikać jasno z upoważnienia ustawowego. Kodeks postępowania administracyjnego stanowi o takim środku jedynie w przypadku decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze(art. 127 § 3 kpa). Wskazać w tym miejscu należy na przepis art. 207 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. prawo szkolnictwie wyższym (Dz.U.2005.164.1365 ze zm.), zgodnie z którym decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne, ustawodawca zastrzegł w tej normie odpowiednie stosowanie do nich art.127 § 3 kpa. Powyższe oznacza, że w przedmiotowej sprawie decyzja z dnia (...) listopada 2011 r. zawierała wadliwe pouczenie, co do trybu wniesienia odwołania, w tym co do podmiotu właściwego do jego rozpoznania. W rezultacie błędnego pouczenia, zawartego w decyzji z dnia (...) listopada 2011 r. B. K. wniósł, z zachowaniem 14 dniowego terminu, pismo nazwane odwołaniem od decyzji Dyrektora Kolegium, kierując je do niewłaściwego organu odwoławczego. Organem właściwym do jego rozpatrzenia był bowiem minister właściwy do spraw oświaty i wychowania jako organ nadzoru w stosunku do Kolegium. Tym samym Dyrektor, wydając decyzję z dnia (...) listopada 2011 r. działał bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, działanie bez podstawy prawnej stanowi kwalifikowane naruszenie zasad postępowania, skutkujące koniecznością orzeczenia o nieważności zaskarżonej decyzji. Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Dyrektora Nauczycielskiego Kolegium Języków Obcych w Z. z dnia (...) listopada 2011 r. Po zwrocie akt Dyrektor zobowiązany będzie do przekazania odwołania B. K. od decyzji własnej z dnia (...) listopada 2011 r. do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, który jest organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji Wymienionego Dyrektora o cofnięciu zgody na indywidualny plan nauczania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 powyższej ustawy.