II SA/Po 29/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2012 r., nr (...), Prezydent Miasta P., na podstawie art. 36 § 1 i 2 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej "K.p.a.", zawiadomił K. K., że w sprawa dotycząca pomocy pieniężnej, wszczęta w dniu (...) kwietnia 2012 r., nie została załatwiona w ustawowym terminie (pkt. 1 postanowienia) oraz ustalił nowy termin załatwienia sprawy – na dzień (...) maja 2012 r. (pkt. 2 postanowienia). Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie podniesiono, że w dniu (...) kwietnia 2012 r. na wniosek K. K. wszczęto postępowanie w przedmiocie przyznania mu pomocy pieniężnej. Z uwagi na fakt uniemożliwienia przez niego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, organ nie miał, do dnia wydania postanowienia, możliwości dokonania analizy i oceny jego sytuacji życiowej. Stąd też konieczne stało się poinformowanie wnioskodawcy o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia. We wniesionym w dniu (...) maja 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismem, K. K. podniósł, że nie zgadza się z treścią postanowienia nr (...) z dnia (...) kwietnia 2012 r. w szczególności ze stwierdzeniem, że uniemożliwił on przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Wskazał również, że doręczył organowi I instancji wszystkie dokumenty niezbędne do rozpatrzenia jego wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia (...) października 2012 r., nr (...), na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia od postanowienia z dnia (...) kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że pismo z dnia (...) maja 2012 r. należało zakwalifikować jako zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia (...) kwietnia 2012 r. Ponieważ w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego na pismo, o jakim mowa w art. 36 § 1 K.p.a. nie przysługuje zażalenie, organ odwoławczy obowiązany był stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. K. podtrzymując dotychczasowe zarzuty dotyczące wadliwego prowadzenia postępowania przez odpowiedzialnych urzędników oraz kwestionując twierdzenia, jakoby to jego postawa przyczyniała się do braku przyznania mu wnioskowanej pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia od postanowienia Prezydent Miasta P. z dnia (...) kwietnia 2012 r. w przedmiocie poinformowania skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie. W świetle art. 36 § 1 K.p.a. obowiązkiem organu administracji publicznej jest zawiadomienie stron o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. Obowiązek powyższy aktualizuje się powstaje zarówno wtedy, gdy zaistniały przeszkody niezależne od organu, które uniemożliwiły terminowe załatwienie sprawy (wskazane w art. 36 § 2 K.p.a.), jak i w przypadku zwłoki wynikającej z winy organu prowadzącego postępowanie. Jak wskazuje się w doktrynie zawiadomienie strony o przekroczeniu terminu załatwienia sprawy ma charakter czynności procesowej, która wpływa na jej uprawnienia procesowe, co przesądza, iż powinna ona mieć formę postanowienia (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 9, Warszawa 2011, s. 235.) Konieczność zachowania formy postanowienia nie zmienia jednak faktu, że nie jest ono zaskarżalne zażaleniem, co wynika wprost zarówno z art. 37 § 1, jak i art. 141 § 1 K.p.a. Tym samym, jak prawidłowo wskazało Kolegium, w przypadku wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., organ odwoławczy zobowiązany jest stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Wydając zaskarżone postanowienie Kolegium uznało, że pismo skarżącego z dnia (...) maja 2012 r. stanowi zażalenie na postanowienie z dnia (...) kwietnia 2012 r. Organ nie wyjaśnił jednakże, na jakiej podstawie dokonał powyższej kwalifikacji pisma skarżącego. Staranna analiza pisma z dnia (...) maja 2012 r., które nie zostało określone przez skarżącego mianem "zażalenia", wskazuje, że skarżący wyraża w nim swoje niezadowolenie z powodu niezałatwienia sprawy w terminie. W szczególności podnosi on zarzut wadliwego działania pracowników organu oraz kwestionuje twierdzenia dotyczące niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Co więcej, skarżący, odnosząc się do przedłożonych przez niego uprzednio dowodów, wnosi o rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Sądu powyższa konstrukcja pisma z dnia (...) maja 2012 r. nie daje więc podstaw do jasnego uznania, że stanowi ono zażalenie na postanowienie z dnia (...) kwietnia 2012 r. Rozważania bowiem wymaga, czy nie stanowi ono zażalenie na bezczynność organu w załatwieniu sprawy, o jakim mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Sąd podkreśla, że zażalenie na bezczynność stanowi procesową gwarancję przeciwdziałania nieuzasadnionemu przedłużaniu postępowania. Uprawnienie strony postępowania do wniesienia zażalenia stanowi nie tylko normatywną gwarancję zasady szybkości postępowania administracyjnego, ale również spełnia ważną rolą instytucjonalną. Jego wniesienie otwiera bowiem drogę do ewentualnego zaskarżenia bezczynności organu przed sądem administracyjnym. W konsekwencji za niedopuszczalne uznać należy takie działania organu, które w sposób dowolny ograniczałyby zakres przysługującej stronie uprawnień, a w szczególności dokonywanie samodzielnej kwalifikacji wniesionych pism. Zdaniem Sądu Kolegium, przed rozpoznaniem pisma skarżącego z dnia (...) maja 2012 r., było zobowiązane do dokonania oceny, czy stanowi ono zażalenie na postanowienie z dnia (...) kwietnia 2012 r., czy też stanowi zażalenie na bezczynność organu. Nie można przy tym zapominać, że w przypadku powstania wątpliwości, co do charakteru pisma, organ odwoławczy jest uprawniony do zwrócenia się do strony z wnioskiem o wskazanie, jak dane pismo powinno zostać zakwalifikowane. Mieć bowiem należy na względzie, że postępowanie odwoławcze stanowi przejaw zasady dyspozycyjności w postępowaniu administracyjnym. Tym samym to sam skarżący winien określić, czy jego intencją było zakwestionowanie postanowienia Prezydenta Miasta P., czy też zaskarżenie bezczynności organu w załatwieniu wniosku o przyznanie mu pomocy pieniężnej. Reasumując dotychczasowe rozważania Sąd wskazuje, że wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania uznać należało za przedwczesne. Wydanie powyższego postanowienia powinno bowiem zostać uprzednim rozważeniem, czy pismo z dnia (...) maja 2012 r. stanowiło zażalenie na postanowienie z dnia (...) kwietnia 2012 r., czy też zażalenie na bezczynność organu. Nie wyjaśnienie powyższej okoliczności stanowi o naruszenie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego określonych w art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium musi wyjaśnić, czy wolą skarżącego było zakwestionowanie postanowienie z dnia (...) kwietnia 2012 r., czy też przeciwdziałanie bezczynności organu I instancji. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.