II SA/Po 290/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek Sędziowie Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2008 r. sprawy ze skargi N. I. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. /-/ M. Ławniczak /-/ T. Geremek /-/ W. Długaszewska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] r. sygn. [...] nakazującą Z. i N. I. usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym mieszkania i przynależnego tarasu poprzez: naprawę izolacji poziomej, posadzki i odpływu wód opadowych z tarasu, naprawę elewacji budynku pod tarasem oraz naprawę instalacji wodno-kanalizacyjnej i wykonanie izolacji przeciwwilgociowej posadzki w łazience. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że N. I. złożył wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem miesięcznego terminu określonego w art. 148 §1 i §2 Kpa. Wskazał, że zarówno Wnioskodawca, jak i jego żona, w toku postępowania zakończonego ostateczną decyzją, otrzymali zawiadomienie o kontroli, pismo o wszczęciu postępowania oraz pismo o prawie zapoznania się z aktami sprawy. Z. I. odmówiła przyjęcia decyzji, więc, zgodnie z art. 47 §2 kpa, została ona skutecznie doręczona, a po upływie 14 dni stała się ostateczna. W ocenie organu Wnioskodawca i Z. I. powzięli wiadomość o fakcie wydania decyzji najpóźniej w dniu [...] sierpnia 2002 roku. W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że wniosek o wznowienie postępowania z dnia [...] listopada 2006r. został złożony po upływie 4 lat od momentu powzięcia wiadomości o wydaniu decyzji, i odmówił wznowienia postępowania. N. I. w odwołaniu od powyższej decyzji podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie przyjął, iż decyzja z dnia [...] r. sygn. [...] została Wnioskodawcy prawidłowo doręczona. Zarzucił, że w niniejszej sprawie przyjęcie tzw. fikcji doręczenia na podstawie art. 47 §2 kpa było niedopuszczalne, albowiem ten przepis nie mógł być stosowany w okolicznościach niniejszej sprawy. Podniósł także, że zgodnie z art. 43 kpa w przypadku nieobecności adresata, pismo doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. W okolicznościach niniejszej sprawy przesyłka nie mogła zostać przekazana adresatowi, gdyż Wnioskodawca przebywał w szpitalu. W ocenie odwołującego się jego pobyt w szpitalu w pełnił usprawiedliwiał odmowę przyjęcia pisma przez domownika i wykluczał możliwość zastosowania art. 47 §2 kpa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że podważanie przez odwołującego się "fikcji doręczenia" mu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest niewystarczające do wznowienia postępowania. Wyjaśnił, że jeśli nawet argumenty dotyczące sposobu doręczenia decyzji okazałyby się słuszne, to i tak wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie. Tym samym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobligowany był do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że materiały dowodowe zgromadzone w aktach sprawy wskazują, że w dniu [...] sierpnia 2002 roku Państwo I. odebrali upomnienie z dnia [...] lipca 2002 roku, w którym wezwano ich do wykonania obowiązków wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. sygn. [...]. Zatem dzień[...] sierpnia 2002 roku jest dniem, w którym dowiedzieli się oni o istnieniu decyzji. Z kolei termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania należy liczyć od dnia, kiedy strona dowiedziała się o istnieniu decyzji, nie zaś od dnia, kiedy zapoznała się ona z jej treścią. W konsekwencji organ odwoławczy przyjął, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 §1 pkt 4 Kpa upłynął z dniem [...] września 2002 roku. N. I. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, stwierdzenie nieważności postępowania, w którym decyzja została wydana, ewentualnie o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 §1, art. 28 oraz art. 97 §1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] r. została oparta na błędnych ustaleniach faktycznych i nie została doręczona stronie postępowania. W ocenie Skarżącego przebyty zabieg operacyjny i pobyt w szpitalu uzasadniały zawieszenie postępowania w związku z utratą zdolności do czynności prawnych; uzasadnione było zastosowanie art. 97 §1 pkt 3 Kpa. Wskazał on również, że decyzja nakładająca na niego obowiązek naprawy izolacji poziomej tarasu jest niewykonalna, albowiem na tarasie nigdy takiej izolacji nie było. Skarżący uznał, że konieczne jest wydanie orzeczenia o wygaśnięciu decyzji nakazującej naprawę tarasu (art. 162 §1 pkt 1 kpa). Odnosząc się do decyzji odmawiającej wznowienia postępowania administracyjnego Skarżący zarzucił Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego błędne zastosowanie art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego. W jego ocenie uzasadnienie decyzji dotyczące domniemania, że Skarżący wiedział o istnieniu decyzji nie spełnia wymagań określonych w art. 107 §3 Kpa. Z kolei tytuł egzekucyjny, wystawiony w celu przymusowej realizacji obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] roku, został uchylony. W ocenie Skarżącego brak skutecznego doręczenia mu decyzji uzasadnia wznowienie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Uznał, że skarga nie wnosi do sprawy żadnych nowych okoliczności, które usprawiedliwiałyby uwzględnienie wniosku o wznowienie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz" Warszawa 2006, str. 627 i powołany tam W. Dawidowicz "Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu" Warszawa 1983, str. 242). Jednak ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy warunkuje przeprowadzenie postępowania wznowieniowego, w którym ocenia się kwestię dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego. Dopiero postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyny wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 §1 kpa). Stosownie do art. 134 §1 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd ma obowiązek zastosować środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wskazać, więc należy, iż w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym niedopuszczalna, bo wykraczająca poza granice sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 134 i 135 p.p.s.a., jest kontrola legalności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] 2001r., którą nakazano usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym mieszkania i przynależnego tarasu. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest, i nie może być, wyręczanie organów administracji publicznej w załatwianiu spraw administracyjnych. Sądy administracyjne, w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważność zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania w toku dalszego załatwienia sprawy przez organ administracji (R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk w "Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne - omówienie podstawowych zasad i instytucji procesowych" Warszawa - Zielona Góra 2003, str. 22). Nawet wówczas, gdy ustawa przyznaje sądowi administracyjnemu kompetencję do uznania w wyroku uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 146 §2 p.p.s.a.), skorzystanie z przyznanej kompetencji warunkuje uprzedniość działania (bezczynność) administracji publicznej. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej nie mogą być kwestie, których organy administracji publicznej, wydając zaskarżony akt, nie mogły rozstrzygać. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, zatem sądowa kontrola legalności musi się ograniczać do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia tylko co do przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego. Dodać również należy, że kwestia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku była już oceniana w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, które zakończyło się decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skarga na tę decyzję została prawomocnie oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2005 roku, sygn. akt 7/IV SA 3519/03. W konsekwencji powaga rzeczy osądzonej (art. 171 w związku z art. 58 §1 pkt 4 p.p.s.a.) powoduje, iż niedopuszczalna jest ponowna kontrola legalności decyzji z dnia [...] roku, co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu braku dręczenia Skarżącemu decyzji z dnia [...] r. wyjaśnić należy, że uchybienia przepisom prawa mające miejsce przy doręczaniu decyzji załatwiającej sprawę administracyjną mogą stanowić podstawę do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/Bk 570/07,Lex nr 344099). Niemniej merytoryczna ocena przyczyny wznowienia postępowania jest kwestią, która podlega załatwieniu w postępowaniu wznowionym, czyli po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 §2 kpa i wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 §1 kpa). Dopiero wówczas, organ administracji publicznej merytorycznie ocenia zaistnienie przesłanki wznowienia, a następnie albo odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia w rozumieniu art. 145 §1 kpa lub art. 145a kpa, albo uchyla decyzję dotychczasową, bo stwierdza istnienie podstaw wymienionych w powołanych przepisach, i wydaje nowa decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zatem ocena kwestii skuteczności doręczenia Skarżącemu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nie jest okolicznością prawnie istotną z punktu widzenia rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia (art. 149 §1 kpa), bądź odmowy wznowienia (art. 149 §3 kpa), postępowania administracyjnego. Zarzut, że organy obu instancji dokonały błędnej oceny skuteczności doręczenia przedmiotowej decyzji nie dotyczy naruszenia prawa, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na legalność decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] roku w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania ma charakter prekluzyjny; czynność prawna dokonana po upływie tego terminu jest pozbawiona skutków prawnych (M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz" Zakamycze 2005, str. 876-877). Strona musi udowodnić, że wniosła podanie z zachowaniem terminu określonego w art. 148 §1 i §2 kpa. Uchybienie wskazanemu terminowi jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania po terminie powoduje, że aktualizacja obowiązku organu administracji publicznej, co do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, jest nieskuteczna. Przez to zbędna staje się ocena wniosku, co do warunków wskazanych w art. 145 §1 kpa, w tym także, co do ostateczności decyzji kwestionowanej w tym trybie. Bieg miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania rozpoczyna się w dniu, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zatem z punktu widzenia oceny, od kiedy rozpoczął bieg miesięczny termin do złożenia wniosku, istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1996r., I SA 570/95, opublikowany w ONSA 1997, nr 2, poz. 100, Lex nr 29226). Informacja o wydanej decyzji nie musi pochodzić wprost od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie (wyrok NSA z dnia 06 października 2000r.,I SA 855/99, Lex nr 54136). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego właściwie ocenił materiał dowodowy, a następnie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepis art. 148 §1 i §2 kpa w związku z art. 149 §3 kpa. Skarżący uzyskał informację o fakcie wydania decyzji, a także poznał treści rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., na długo wcześniej niż miesiąc przed datą złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w celu realizacji obowiązków ustanowionych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. skierowano do Skarżącego upomnienie z dnia [..] maja 2001r. (k. [...]), postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (k. [...]), tytuł wykonawczy (k. [...]-[...]) oraz zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego świadczenie z zaopatrzenia emerytalnego (k. [...]-[...]). Skarżący, ponad wszelką wątpliwość, otrzymał wymienioną korespondencję, albowiem zwalczał prowadzone postępowanie egzekucyjne wnosząc w dniu [...] lipca 2002 roku środek zaskarżenia w postaci zarzutów (k. [...]-[...] akt administracyjnych "skoroszyt"). Z udziałem Skarżącego toczyło się także postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie odmawiające stwierdzenia nieważności, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. tytułem wyjaśnienia poinstruował Skarżącego, iż strona, która nie brała udziału w postępowaniu może wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o wznowienie postępowania (akta administracyjne "skoroszyt", k. 155v). Wskazał także, że organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania, zgodnie z art. 150 kpa, jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte na wniosek Skarżącego z dnia [...] października 2002 roku (k. [...]-[...] akt administracyjnych II instancji). W sprawie odmowy stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, na skutek skargi Z. i N. I., orzekał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wyrok oddalający skargę stał się prawomocny z dniem 25 lutego 2005 roku (akta administracyjne II instancji). Dokumenty zgromadzone w aktach kontrolowanej sprawy są wystarczające do przyjęcia stanowiska, że składając wniosek o wznowienie postępowania dniu [...]listopada 2006 roku Skarżący uchybił terminowi na dokonanie tej czynności postępowania. Tym samym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie przekraczając zasad oceny materiału dowodowego (art. 80 kpa), prawidłowo odmówił wznowienia postępowania. Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. /-/M. Ławniczak /-/T. Geremek /-/W. Długaszewska