II SA/Po 290/19

Dnia 13 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Walkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 roku sprawy ze skargi G. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 roku Nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2018 roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. (uzupełnionym [...] maja 2018 roku) G. i M. K. wnieśli o dokonanie podziału działki [...] (obręb [...]) na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w rejonie ulic [...], ustanowionego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2017 r. ([...] r.), zwanego dalej: planem miejscowym. Postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2018 roku, nr [...] projekt podziału został pozytywnie zaopiniowany ze wskazaniem, że na części działki [...] zlokalizowana gminna droga publiczna nr [...] oraz istnieje możliwość zapewnienia nowo powstałym działkom dostępności do drogi publicznej. Pismem z [...] maja 2018 roku M. K. wskazał obsługę komunikacyjną działek [...], [...], [...], [...] poprzez działkę [...] Opinią Zarządu Dróg i Zieleni w [...] z dnia [...] czerwca 2018 roku działki [...], [...], [...] i [...] posiadają pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez niepubliczny odcinek ul. [...], stanowiący część działki [...] przez co należało ustanowić stosowną służebność gruntową dla działek [...], [...], [...] i [...]. Dnia [...] czerwca 2018 r. organ wezwał stronę do przedłożenia zgody właściciela nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] (obręb [...]) na przejście i przejazd przez część ww. działki niestanowiącej drogi publicznej. Pismem z [...] lipca 2018 r. wnioskodawca wskazał, że obsługa komunikacyjna do działek będących przedmiotem podziału odbywać się będzie poprzez działkę [...] oraz przedłożył zgodę właściciela ww. nieruchomości na przejazd do ul. [...]. Decyzją z dnia [...] września 2018 roku, nr [...], Prezydent Miasta [...] odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę [...] o powierzchni [...] ha (obręb [...], arkusz [...]), ujawnionej w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], VI Wydział Ksiąg Wieczystych, będącej własnością wnioskodawców, na działki: [...], [...], [...] i [...]. Organ stwierdził, że stosownie do zapisów planu miejscowego projektowane do wydzielenia działki posiadają następujące funkcje: - działki [...] i [...] to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczenie w planie miejscowym symbolem MN3), - działka [...] to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz tereny zieleni, w tym tereny zieleni objęte formą ochrony przyrody zgodnie z zapisami o ochronie przyrody (oznaczenie w planie miejscowym symbolem MN3 oraz Z/ZN). W ocenie organu działka [...] (obręb [...]) stanowiąca przedmiot własności wnioskodawcy nie posiada dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z przebiegiem wskazanym w załączniku nr [...] do Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] września 2012 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz ustalenia ich przebiegu ulica [...] została zaliczona do kategorii drogi publicznej na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...]. Odcinek ulicy [...] bezpośrednio przylegający do działki [...] (obręb [...]) nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm.). Natomiast ulica [...], poprzez którą wnioskodawca wskazał obsługę komunikacyjną w piśmie z [...] lipca 2018 r., nie stanowi drogi publicznej, gdyż nie została zaliczona do takiej kategorii uchwałą rady gminy. Skoro zatem działka [...] (obręb [...]) nie ma zapewnionego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, to winna mieć zapewniony chociażby pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ze stanu ujawnionego w dziale I-Sp księgi wieczystej nr [...] wynikało, że właścicielowi nieruchomości objętej podziałem nie przysługuje prawo przejścia i przejazdu przez działkę [...], stanowiącą – ulicę [...]. Wnioskodawca nie wystąpił również w toku niniejszego postępowania do Gminy [...] o wyrażenie zgody na przejście i przejazd przez ww. nieruchomość. Organ stwierdził, że na dzień wydania niniejszej decyzji określona przez wnioskodawców obsługa komunikacyjna nowo wydzielanych działek nie została prawnie uregulowana. Przejście i przejazd przez ul. [...], która nie została zaliczona do kategorii drogi publicznej w rozumieniu ustawy z [...] marca 1985 r. o drogach publicznych wymaga ustanowienia stosownej służebności gruntowej. Brak zgody właściciela działki [...] na tak wskazaną obsługę komunikacyjną w zgromadzonym materiale dowodowym obligował natomiast organ do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia podziału nieruchomości. G. K. i M. K., wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Ich zdaniem skoro powołana wyżej uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r, określa w § 14, że obsługę komunikacyjną terenów objętych planem (a więc także działki [...] i działki [...]) zapewnia: 1) publiczna droga dojazdowa - ulica [...], 2) publiczne drogi dojazdowe: [...] - ulica [...] i [...] - ulica [...], 3) droga wewnętrzna KDW, zapewniająca dostęp do drogi publicznej [...], to bezpodstawne i niezgodne z planem zagospodarowania przestrzennego dla ulic [...] jest stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że działka nr [...] i należąca do odwołujących działka nr [...] nie mają dostępu do drogi publicznej. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego nie można było uznać, że działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej na podstawie § 14 ust. 1 i 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w rejonie ulic [...]. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazują bowiem jedynie przeznaczenie danej nieruchomości. Natomiast aby można było mówić o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych, niezbędna jest uchwała odpowiedniego organu, zgodnie z wymogami art. 6-7 ustawy o drogach publicznych. Wobec prawidłowych ustaleń organu pierwszej instancji, opartych na wyczerpująco zebranym i rozpatrzonym materiale dowodowym, organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia przepisów postepowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pełnomocnik G. i M. K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego: - art. 93 ust. 1 i 3 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - poprzez błędną ich wykładnię; - § 14 ust 1 i 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w rejonie ulic [...] poprzez błędną ich interpretację i wykładnię. Ponadto pełnomocnik wniósł: - o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z powodu wskazanego naruszenia prawa i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, - zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie skarżących skoro zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Prawodawca w ogóle nie wymaga, aby warunkiem przeprowadzenia podziału było ustanowienie takich służebności. Zgodnie z art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami służebności muszą zostać ustanowione dopiero przy sprzedaży nowych działek, aby uniemożliwiać zbywanie działki gruntu bez dostępu do drogi publicznej. Decyzja zatwierdzająca podział powinna zawierać zobowiązanie dla właściciela, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostanie dla nich ustanowiona służebność drogowa, co ma charakter informacyjny dla potencjalnych nabywców wydzielonych działek oraz dla notariusza sporządzającego akt notarialny. Obowiązujące przepisy dopuszczają tzw. podział warunkowy. Umożliwia on tymczasowe istnienie działkom ewidencyjnym bez dostępu do drogi publicznej do czasu, gdy będą one własnością jednego podmiotu, a warunek zawarty w decyzji podziałowej uniemożliwia obrót prawny takimi działkami. Samo istnienie możliwości zapewnienia nowopowstałym działkom dostępności do drogi publicznej ul [...] powinno być wystarczające do wydania decyzji podziałowej lub z warunkiem ustanowienia służebności dopiero przy zbywaniu działek wydzielonych, a nie już na etapie postępowania związanego z podziałem ewidencyjnym. Decyzja o podziale nieruchomości stanowi podstawę utrwalenia na gruncie nowo wyznaczonych punktów granicznych znakami granicznymi i sporządzenia protokołu według zasad określonych li w przepisach i stanowi podstawę do dokonania wpisów w katastrze nieruchomości. Ponadto ulica [...], posiada cechę ogólnie dostępnej i jest ulicą w myśl ustawy o drogach publicznych przez co zapewnia ona dostęp do drogi publicznej gminnej (do ul. [...]) szeregu nieruchomościom doń przylegającym. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Zdaniem skarżących posiadają oni dostęp do drogi publicznej i nie muszą posiadać dodatkowego tytułu prawnego na korzystanie z przejścia i przejazdu przez wyżej wymienione drogi. Uchwała [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2012r. na którą powołują się organy administracji wprowadza zmiany na odcinku ulicy [...], o czym skarżący dowiedzieli się na etapie postępowania podziałowego w 2018 r., co nie zmieniło faktu dostępności do tej drogi i zasad obsługi komunikacyjnej, gdyż świadczą o tym zapisy [...] z 2017 r., które nie mogłyby być w sprzeczności z cytowaną uchwałą. Zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozdziale 3 § 14. i wskazywały obsługę komunikacyjną terenów objętych planem, a wyznaczone tereny komunikacji to [...] i ulica [...]. Działki posiadają faktyczny dostęp do drogi publicznej, a wobec faktu ogólnej dostępności (zgodnie z pismem Zarządu Dróg i Zieleni w [...]) jest zgodą na przejście i przejazd i nie wymaga to dodatkowego tytułu prawnego. Co więcej ulica [...] jest ogólnie dostępna, a działka nr [...] (obręb [...]) posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...]. Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości przy ul. [...] (której skarżący są współwłaścicielami ) działki powstałe w wyniku podziału mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej tj. ulicy [...]. W skardze podniesiono również, że w toku postępowania przed organem I instancji przedstawiono zgodę właściciela działki [...] (która to działka ma bezpośredni dostęp do ulicy [...]) na przejazd przez jego działkę do ulicy [...]. Skoro więc z wcześniejszej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 roku wynika jednoznacznie, że ulica [...] jest drogą publiczną to przyjąć należy, że nowoprojektowane działki skarżących mają dostęp do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zmianami), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przedmiotowej sprawie, kontroli sądowej podlega badanie zgodności z prawem decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zmianami, zwana dalej "p.p.s.a."). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność decyzji administracyjnej z przepisami prawa materialnego i procesowego, przy czym Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem poddana ocenie decyzja narusza prawo. Istotą sprawy jest kwestia prawidłowej wykładni art. 93 ust. 3 oraz art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204), skutkującej właściwym ich zastosowaniem w kwestii podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę [...] o powierzchni [...] ha (obręb [...], arkusz [...]), ujawnionej w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], VI Wydział Ksiąg Wieczystych, będącej własnością G. i M. K., na działki: [...], [...], [...] i [...]. Zgodnie z art. 93. ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Stosownie do art. 93 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6. Stosownie do treści art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. W kwestii przywołanych powyżej przepisów należy dostrzec, że w literaturze oraz orzecznictwie funkcjonuje pogląd zgodnie z którym art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 wprowadzają ogólny zakaz dokonywania podziału prawnego nieruchomości, jeżeli w jego wyniku miałaby powstać nieruchomość pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie należy jednak podkreślić, że w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do ustalania w treści decyzji podziałowej konkretnego sposobu (przebiegu) służebności mających zapewnić taki dostęp ani nawet wskazania działek, na jakich mają zostać ustanowione. W samej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości umieszcza się jedynie zastrzeżenie konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom gruntu, bez wskazywania konkretnych rozwiązań projektowych w tym względzie. Ustawowe zastrzeżenie niedopuszczalności dokonania podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, należy więc odnieść do chwili, w której działki te będą zbywane. Mogą być zatem wydzielone w ramach podziału nieruchomości, bez zapewnienia im prawnie odrębnego dostępu do drogi publicznej na etapie zatwierdzenia podziału, ale ich zbycie na odrębną własność jest możliwe tylko przy jednoczesnym zapewnieniu przez zbywcę prawnego dostępu do drogi publicznej (por. P. Czechowski [red.], Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. WK 2015; wyrok WSA w Lublinie z 12 lipca 2012 r., II SA/Lu 466/12, LEX nr 1228996, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2019 r. , IV SA/Po 454/19, LEX nr 2730890). W rezultacie należy przyznać zasadność poglądom podnoszonym w przedmiotowej skardze zgodnie z którymi w myśl art. 99 u.g.n. zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, a podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. W rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić, że uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] września 2012 roku w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz ustalenia ich przebiegu, ulica [...] została zaliczona do kategorii drogi publicznej na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...]. Odcinek ulicy [...] bezpośrednio przylegający do działki nr [...] (obręb [...]) nie stanowi zatem drogi publicznej w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.). Z kolei ulica [...], poprzez którą wnioskodawca wskazał obsługę komunikacyjną w piśmie z [...] lipca 2018 roku, nie stanowi drogi publicznej, gdyż nie została zaliczona do takiej kategorii uchwałą rady gminy. Trafnie zatem organy administracji uznały, że skoro działka [...] (obręb [...]) nie ma zapewnionego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a zatem powinna mieć zapewniony pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W tym względzie organy administracji obu instancji powołały się na stan ujawniony w dziale I-Sp księgi wieczystej nr [...], zgodnie z którym właścicielom nieruchomości objętej podziałem nie przysługuje prawo przejścia i przejazdu przez działkę [...], stanowiącą ulicę [...] Co więcej organy administracji podkreśliły, że wnioskodawcy nie wystąpili do Gminy [...] o wyrażenie zgody na przejście i przejazd przez ww. nieruchomość. W tym względzie nieuzasadnione pozostają argumenty podniesione w skardze, że sporna działa miała status dostępu do drogi publicznej na podstawie wcześniejszych dokumentów ( np. pozwolenia na budowę czy też uchwały Rady Miasta [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w rejonie ulic [...]). Nieistotny jest również dla rozpoznawanej sprawy moment w którym wnioskodawcy dowiedzieli się o utracie statusu drogi publicznej przez ulicę [...] na odcinku przylegającym do ich nieruchomości. W tym względzie obowiązują bowiem uchwały Rady Miast [...], które mają charakter jawny i pozostają publicznie dostępne. Podobnie w przypadku ulicy [...] należy zgodzić się z organami administracji, że nie posiada on statusu drogi publicznej w świetle uchwały Rady Miasta [...]. W ocenie Sądu analiza projektu podziału nie wskazuje natomiast na brak możliwości zapewnienia działkom powstałym w wyniku podziału dostępu do drogi publicznej w sposób pośredni, czy też bezpośredni według rozwiązań wskazanych w art. 99 w zw. art. 93 ust. 3 u.g.n. W tym względzie należy zauważyć, że nie została zamknięta droga do wytyczenia i ustanowienia stosownej służebności na przyszłość, aby możliwie było samodzielne zbycie działki powstałej w wyniku podziału działki [...] (obręb [...]). Sam podział nieruchomości należy zatem uznać za dopuszczalny podczas gdy ewentualne zbycie nieruchomości będzie obarczone koniecznością ustanowienia stosownej służebności. Na obecnym etapie postępowania nie było zatem konieczne uzyskanie przez wnioskodawców wiążących rozstrzygnięć w kwestii ustanowienia stosownych służebności zapewniających dostęp do drogi publicznej. W efekcie rozstrzygnięcia organów obu instancji były przedwczesne, przez co naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 roku Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 roku ze zm.) zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił decyzję Kolegium oraz Prezydenta Miasta [...] w pkt 1. sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 i art. 202 § 2 p.p.s.a..