II SA/Po 2902/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant sekr. sąd. Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2005r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] znak [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu. /-/ W.Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Drzazga Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 66 ust. 1 oraz art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w G. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnych przy ul. [...] w G., polegających na złym funkcjonowaniu instalacji wentylacji i odprowadzania dymu związanego z brakiem wymaganego nawiewu powietrza zewnętrznego, wynikającym m.in. z niewłaściwego stanu okien, polegających na niemożności kontrolowanego rozszczelnienia, nieodpowiedniego stanu przewodów wentylacyjnych i dymowych, zamontowania na wlotach wentylacji grawitacyjnej wywiewnej wentylatorów mechanicznych oraz brakiem wymaganych otworów wentylacyjnych w drzwiach do łazienki. Podczas wizji ustalono, że w przedmiotowym lokalu, jak i w całym budynku zamontowano okna z nieplastikowanego PCV, posiadające aprobatę techniczną nr [...] . Użytkownicy lokalu skarżą się na złe działanie wentylacji, co uniemożliwia korzystanie z kominka. Sprawa ta była przedmiotem oceny technicznej wykonanej w 1999r. i była też przedmiotem postępowania sądowego, w ramach którego biegły sądowy wykonał opinię techniczną. Z obu ocen wynikają wnioski o nieprawidłowościach zamontowanych okien i nieprawidłowościach wykonania przewodów kominowych. Okna nie mają możliwości rozszczelniania przez obrót pod kątem 45 stopni, jak też poprzez wycięcie szczelin w uszczelkach i przylgach w sposób opiniowany w aprobacie. Wykonane jesienią w pokoju dziennym nawietrzaki nie spowodowały wymaganego ciągu w przewodach kominowych, co narusza wymogi określone w § 155 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Okna nie spełniają wymogów zapewniania nawiewów powietrza wewnętrznego, co jest warunkiem funkcjonowania wentylacji grawitacyjnej kominów dymowych. Stwierdzono też, że w kuchni przedmiotowego lokalu, kratka wentylacyjna jest całkowicie zabudowana wyciągiem powietrza. W łazience, w drzwiach brak otworów wentylacyjnych nawiewnych, natomiast kratka wentylacyjna zabudowana została wentylatorem. Brak nawiewu stwierdzono także w pomieszczeniu w.c. Ponadto powierzchnia otwieranych skrzydeł okien, całej przeszklonej przegrody zewnętrznej pokoju dziennego okna jest mniejsza od wymogów technicznych o 50%. Odwołanie od powyższej edycji wniosła B. S. . Stwierdziła, że organ administracji nie odniósł się do istotnych wad budynku, mających bezpośredni wpływ na funkcjonowanie mieszkańców, a jedynie skupił na elementach wyposażenia budynku. Powołując się na opinię M.P. i A.A. domagała się naprawy przewodów wentylacyjnych i dymowych (w zakresie wykonania wierzchu komina bocznych odprowadzeń kanałów wentylacyjnych i ukształtowania głowicy komina tak, aby nie było znaczących zawirowań powietrza oraz wykonania niezależnego kanału nawiewnego), wymiany stolarki okiennej w lokalu (okna nie posiadają szczelin w układzie uszczelek obwodowych, nawiewników montowanych w skrzydłach okiennych, ani nawiewników podokiennych), wymiany fasady całoszklanej, gdyż nie posiada wymaganej prawem aprobaty technicznej. Podniosła też, że brak nawiewu nie wynika z zamontowania urządzeń wyciągowych w kuchni, czy w łazience. Dzięki pracy tych urządzeń zaobserwować można minimalny ruch powietrza. Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przedstawiając dotychczasowy przebieg sprawy stwierdził, że zaskarżona decyzja wymaga uchylenia, gdyż nie spełnia dyspozycji art. 66 Prawa budowlanego poprzez brak określenia terminu wykonania nałożonych na Spółdzielnię Mieszkaniową obowiązków. Zgodnie z art. 66 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo jest użytkowany z sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ administracji zauważył, że sprawa wymiany okien, jak i roszczeń dotyczących wybudowanego kominka była rozstrzygnięta wyrokiem Sądy Rejonowego w G. z dnia 30 maja 2003r. Sąd zasądził na rzecz B. i W.S. zwrot kosztów związanych z wybudowaniem kominka oraz nakazał Spółdzielni wymianę okna kuchennego. Podstawą wydania powyższego rozstrzygnięcia była m.in. opinia sporządzona przez biegłego A.A., z której wynika, że nawet wymiana wszystkich okien nie umożliwi funkcjonowania kominka. Przyczyny tego należy upatrywać w braku kanału nawiewnego. Jest to wada projektu. Wobec tego, że spółdzielnia nie wywiązała się z "dostarczenia lokalu z możliwością wybudowania kominka", zasądzono na ich rzecz zwrot kosztów związanych z wybudowaniem kominka. Skoro kwestia dotycząca wybudowania kominka stała się bezprzedmiotowa, zarzuty B. S., dotyczące naprawy przewodów wentylacyjnych i dymowych organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione. Problem rozszczelnienia okien należy rozpatrywać niezależnie od kominka. Z opinii technicznej wynika, że obudowa wentylatorków skutecznie zmniejsza przekrój kanału wentylacyjnego. Takie żądanie wymiany wszystkich okien jest nieuzasadnione. W ocenie biegłego, wycięcie uszczelek umożliwi właściwą infiltrację powietrza w pokojach. Organ rozpatrując sprawę ponownie powinien zbadać zasadność zarzutów dotyczących całoszklanej fasady w zakresie wymaganej aprobaty technicznej. Ponadto jest obowiązany określić termin usunięcia nieprawidłowości. B. S. wniosła skargę na powyższą decyzję w zakresie je uzasadnienia. Stwierdziła, że organ odwoławczy nie odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem przepisów prawa budowlanego. Uchylił decyzje z powodów formalnych, powołując się na nieprawomocny wyrok Sądu Rejonowego. Fakt wyłączenia z zakresu sprawy okoliczności, które były rozpatrywane prze sąd cywilny rażąco narusza przepisy dotyczące obowiązków organu nadzoru budowlanego. Ponadto, organ odwoławczy nie powołał się na przepisy prawa budowlanego i nie dołożył szczególnej staranności podczas analizy akt. Wbrew twierdzeniu organu administracji, wycięcie szczelin w uszczelkach i przylgach nie spowodowało rozszczelnienia okien. Okna te nie posiadają zgodności z aprobatą. Organ odwoławczy nie przedstawił też żadnego uzasadnienia, w świetle którego skarżąca miałaby pogodzić się z faktem znoszenia w swoim mieszkaniu dymu z kominków sąsiadów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie zauważyć trzeba, że uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część, obligatoryjny element. Stosownie bowiem do treści art. 107 § 1 kpa, uzasadnienie jest częścią składową decyzji. Z uwagi na funkcję zewnętrzną uzasadnienia, tzn. jego wpływ na postępowanie w innych sprawach, czy też funkcję wewnętrzną, uwidaczniająca się szczególnie w decyzjach kasacyjnych wydanych w oparciu o art. 138 § 2 kpa, dopuszczalne jest zaskarżenie samego uzasadnienia w trybie administracyjnym, jak również dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego (tak: wyrok NSA z dnia 20.05.1998r. sygn. I SA 1896/97, LEX 44519, por. też wyrok NSA z dnia 12.05.1988r. sygn. akt IV SA 258/88, OSP 1990, nr 9, s. 322; wyrok NSA z dnia 23.10.1998r., sygn. I SA/Ka 225/97, Biul. Skarb. 1999/1/20 oraz wyrok NSA z 13.05.1999r., sygn. akt IV SA 935/98, LEX 47268). Uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji. W przedmiotowej sprawie wywieść należy, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego, aczkolwiek właściwa w części dotyczącej rozstrzygnięcia, zawiera szereg uchybień w części dotyczącej jej uzasadnienia, co musiało skutkować jej uchyleniem. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji podał, że podstawową przesłanką jej uchylenia jest naruszenie przepisu art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2002r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) poprzez niewskazanie terminu wykonania obowiązków nałożonych na Spółdzielnię Mieszkaniową "A". W ocenie Sądu wskazane uchybienie nie jest jednak jedynym, jakiego dopuścił się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G., co umknęło uwadze organowi odwoławczemu. Stosownie do treści art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, albo 3) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Z powyższego wynika, że przepis ten ma zastosowanie do przypadków szczególnego zaniedbania obowiązków ze strony właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w odniesieniu do jego stanu technicznego. Przy czym do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości, wystarczające jest stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu. Nie jest konieczne, by skutkiem takiego stanu istniało zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. albo niebezpieczeństwo mienia lub środowiska. Treść takiej decyzji jest całkowicie zależna od okoliczności faktycznej sprawy. Oznacza to konieczność wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym stwierdzonych nieprawidłowości oraz zapewnienie całkowitej zgodności rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dokonanymi w sprawie ustaleniami (R.Dziwiński Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2005, s. 272). Tak więc, dopiero wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy prowadzi do wydania decyzji opartej na konkretnej podstawie prawnej. W rozpatrywanej sprawie decyzja organu I instancji oparta została na niepełnej podstawie prawnej. Organ bez jakiegokolwiek uzasadnienia powołał się na ogólny przepis art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, bez wskazania jednego z trzech jego punktów. Nie wyjaśnił też szczegółowo, jakie okoliczności uzasadniały wydanie decyzji, w szczególności, czy obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, czy też jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia. Stwierdzić też należy, że organ II instancji nie zwrócił uwagi na fakt, iż uchybienia organu I instancji sprowadzają się nie tylko do wskazania niepełnej podstawy prawnej, zaniechania poczynienia stosownych ustaleń, ale również do wydania nieprawidłowego rozstrzygnięcia. Pomimo, iż przepis art. 66 stanowi materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego, to jednak nie określa jej precyzyjnie jej treści (J.Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2002, s. 291). Wobec czego należy przyjąć, iż będzie ona każdorazowo zależała od skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości, przy czym granicę będzie tu wyznaczać wykładnia celowościowa postanowienia art. 66 Prawa budowlanego, który ma za zadanie zapewnić odpowiedni stan techniczny i estetyczny obiektu budowlanego. Oznacza to, iż w sytuacji nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, decyzja organu nadzoru budowlanego może zobowiązywać właściciela lub zarządcę do przeprowadzenia wszelkich niezbędnych robót budowlanych koniecznych do zapewnienia stanu technicznego wymaganego przez przepisy wydane na ich podstawie (S.Szuster, Komentarz do art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, LEX/el. 2003). Istotne w tej mierze jest to, że w przypadku stwierdzenia określonych nieprawidłowości organ nadzoru budowlanego winien zobowiązać właściwy podmiot do ich usunięcia poprzez wskazanie konkretnych czynności. Tymczasem, w decyzji organu I instancji, w części rozstrzygającej, stwierdził jedynie zaistnienie szeregu nieprawidłowości w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] i zobowiązał Spółdzielnię do ich usunięcia. Nie wskazał jednak, jakie czynności pozwolą usunąć nieprawidłowości, w szczególności organ administracji nie określił w jaki sposób poprawić funkcjonowanie wentylacji grawitacyjnej kominów dymowych, a także czy konieczna jest wymiana okien oraz czy należy usunąć mechaniczne wentylatory. Także w orzecznictwie podkreśla się, że obowiązek wynikający z art. 66 ust. 1 powołanej ustawy sprowadza się do "wykonania określonych robót" (wyrok NSA IV SA 757/96, LEX nr 433310). Organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji zakwestionował przyjęte przez organ pierwszej instancji ustalenia dotyczące nieprawidłowości w przedmiotowym lokalu stwierdzając, że sprawa wymiany okien i wybudowanego kominka została przesądzona wyrokiem Sądu Rejonowego w G. z dnia 30 maja 2003r. sygn. akt I 1C550/01. Stanowisko takie jest błędne. Rozstrzygnięcie sprawy przez sąd cywilny, po pierwsze - toczyło się w innym zakresie, po drugie - nie zwalnia organów nadzoru budowlanego z podjęcia niezbędnych czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego w granicach określonych przepisami art. 66 ust. 1 pkt 1-3 cyt. prawa. Ponadto, w sytuacji powiadomienia organu nadzoru budowlanego o wadach technicznych budynku, czy lokalu organ winien bezwzględnie sprawdzić te okoliczności, a w przypadku ich potwierdzenia wydać decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. zgodnie z art. 66 Prawa budowlanego, właściwy organ zobowiązany jest do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przypadku zaistnienia jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek. Przy czym obiektywne i definitywne stwierdzenie ich powstania jest możliwe dopiero w toku postępowania (opartego na odpowiednich dowodach - dokumentach, zeznaniach świadków, opiniach biegłych, czy oględzinach (S.Szuster, Komentarz do art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, LEX/el. 2003). Prowadzone postępowania w tym trybie jest uzależnione od żądań, jakie mogą zgłosić strony w postępowaniu cywilnym. Zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia niezbędnych czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisu art. 7 i 77 kpa. Organ zobowiązany jest bowiem do zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem faktycznym i prawnym. Kwestie dotyczące nieprawidłowości technicznych winny być rozstrzygane w oparciu o konkretne przepisy prawa budowlanego, a w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Określają one warunki techniczne okien w pomieszczeniach niewyposażonych w wentylację mechaniczną lub klimatyzację (§ 155 ust. 1-4 rozporządzenia), warunki stosowania urządzeń i elementów wentylacji mechanicznej i klimatyzacji (§ 154 ust. 1 rozporządzenia), warunki techniczne kominków, przewodów kominowych i wentylacyjnych (§ 132 i n.) oraz stosunek powierzchni okiem, liczonej w świetle ościeżnic, do powierzchni podłogi (§ 57 ust. 2 rozporządzenia). W tym stanie rzeczy, mając na względzie powyższe rozważania, zaskarżoną decyzję należało uchylić (art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie uwzględnienie wskazanych wyżej okoliczności i stosownych ustaleń w tym względzie. Przy czym, w razie spełnienia przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane, organ wyda stosowne nakazy, określając precyzyjnie zakres robót, wskazując odpowiednio podstawę prawną. Badaniem objąć należy wszystkie nieprawidłowości, do których art. 66 ust. 1 pkt 1-3 ma zastosowanie. Decyzja winna opierać się na pełnym materiale dowodowym, którego ocenę zawrzeć należało w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom z art. 107 § 3 kpa. Jak w pkt II orzeczono na zasadzie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 cyt. ustawy. /-/ W.Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Drzazga MarK