II SA/Po 291/13

Dnia 28 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 roku sprawy ze skargi A. A. i D. A. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2013 roku Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę; oddala skargę Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] 2009 r., znak [...] ustalił lokalizację drogi publicznej dla inwestycji polegającej na budowie ul. N. K., projektowanej jako droga gminna na odcinku od ul. G. do rowu P. oraz jako droga powiatowa na odcinku od południowej granicy rowu P. do ul. W., a także na rozbudowie drogi gminnej – ul. S.. Jednocześnie decyzją tą został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości, który zakładał m.in., że z dotychczasowej działki nr [...] ark. mapy 10 obręb J. należącej do A. A. i D. A. powstaną działki o nr: [...],[...],[...],[...] i [...]. Ostateczną decyzją z dnia [...] 2012 r. ([...]) Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] nr [...] stwierdzającą nieważność przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta P. w części dotyczącej działek nr: [...] z ark. mapy [...] z ark. mapy [...] z ark. mapy [...] i działki nr [...] z ark. mapy [...] , wszystkich z obrębu J. i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałej części. Działki nr [...] o powierzchni 2 263 m² i nr [...] o powierzchni 547 m², jako przeznaczone pod drogę publiczną, przeszły z mocy prawa na własność Miasta P. z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna, tj. 30 maja 2009 r. Pozostałe działki powstałe w wyniku podziału działki nr [...] stanowią własność A. A. i D. A.. W dniu 23 października 2012 r. A. A. i D. A. – we wszczętym z urzędu postępowaniu o ustalenie odszkodowania za wydzielone pod drogi publiczne, które z mocy prawa stały się własnością Miasta P. – wnieśli o ustalenie odszkodowania odrębnymi decyzjami za każdą z trzech przejętych nieruchomości, w tym za działki nr [...] i [...] powstałe w wyniku podziału działki nr [...], które zostały na wniosek Miasta P. odłączone z księgi wieczystej nr [...] do księgi wieczystej nr [...]. Działki te stanowią fragment sadu. Decyzją z dnia [...] 2012 r. [...] Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] (działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P. jako prezydenta miasta na prawach powiatu wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej) ustalił na rzecz A. A. i D. A. odszkodowanie w wysokości 766 025 zł za nieruchomość położoną w P. przy ul. K., zapisaną w księdze wieczystej nr [...], oznaczoną w ewid. gruntów: obręb J., ark. mapy [...], działki nr [...]o powierzchni 2 263 m² i nr [...] o powierzchni 547 m², która z dniem 30 maja 2009 r. stała się własnością Miasta P. (pkt I osnowy decyzji). Ponadto w kolejnym punkcie rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że ustalone odszkodowanie podlega jednorazowej wypłacie, a do zapłaty zobowiązany jest Prezydent Miasta P. (Zarząd Dróg Miejskich). Natomiast w punkcie III organ umorzył, jako bezprzedmiotowe. postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za następstwa przejęcia części nieruchomości w postaci przewidywanych utrudnień w prowadzeniu gospodarstwa sadowniczego i przyszłych kosztów budowy infrastruktury na nieprzyjętej części nieruchomości stanowiącej działki nr [...], [...] i [...], a także wycinki części drzew owocowych oraz wyłączenia w przyszłości z produkcji części gospodarstwa sąsiadującej z drogą publiczną. Na łączną sumę odszkodowania złożyły się wartość gruntu w kwocie 743 998 zł i wartość składników roślinnych w kwocie 22 027 zł. Dawna działka nr 22/1 ark. mapy 10 w obrębie J. stanowiła część gospodarstwa sadowniczego prowadzonego przez A. i D. A.. W odwołaniu skarżący domagali się w pierwszej kolejności uchylenia decyzji w całości i wydania decyzji ustalającej odszkodowanie – z uwzględnieniem elementów wskazanych w ich piśmie z dnia 4 października 2012 r. oraz wartości 1 m² powierzchni gruntu w wysokości 288,96 zł. Decyzji zarzucili naruszenie art. 6-8, art. 11 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "kpa") oraz "przepisów obowiązujących w zakresie ustalania wysokości odszkodowania", w tym "tzw. zasad słusznego odszkodowania". W uzasadnieniu odwołania podnieśli niezrozumiałą rozbieżność wysokości odszkodowania ustalonego za 1 m² i wskazując, że brak jest uzasadnienia dla przyjęcia tak różnych wartości dla tych samych czy też sąsiednich działek, bowiem w przypadku działki [...]przyjęto dwie znacznie się różniące od siebie wartości, dla połowy działki wartość 1 m² na poziomie 248,46 zł, a dla pozostałej części 288,96 zł, natomiast w przypadku działki nr [...] przyjęto w całości wartość 248,46 zł za 1 m². Wobec tego domagali się ujednolicenia przez organ II instancji odszkodowania za grunt poprzez przyjęcie stawki 288,96 zł za m². Kwestionując zasadność umorzenia postępowania w zakresie ich wniosku z dnia 4 października 2012 r. o uwzględnienie szeregu negatywnych następstw, jakie spowoduje lokalizacja ul. Nowe K. przechodzącej przez sam środek ich sadu, stwierdzili, że odszkodowanie zgodnie z zasadami Konstytucji RP powinno być słuszne, a zatem uwzględniać wszystkie skutki inwestycji drogowej dla właścicieli nieruchomości. Dalej podnieśli, że we wniosku oraz w toku rozprawy wykazali konieczność poniesienia szeregu nakładów w celu umożliwienia dalszego prowadzenia sadu na nieruchomości pozostałej po wywłaszczeniu. Ponadto stwierdzili, że skoro lokalizacja drogi spowoduje dla nich jako właścicieli sadu, przez który droga ma przebiegać, szereg szkód przekraczających wartość rynkową działek przeznaczonych pod drogę, to ich wniosek w zakresie powinien zostać rozpatrzony i rozstrzygnięty, a zastosowanie art. 105 § 1 kpa takim rozstrzygnięciem nie jest. Za krzywdzące uznali również rozstrzygniecie dotyczące odszkodowania za drzewa, w ich ocenie kwota nieco ponad 100 zł za drzewko jest wartością zdecydowanie niższą od jednorocznych zbiorów osiąganych z drzewa, a co za tym idzie, ustalone odszkodowanie nie może być uznane za słuszne i rekompensujące szkodę wynikającą z lokalizacji drogi. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] 2013 r. ([...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił stan faktyczny zbieżny z ustaleniami organu I instancji i przywołał brzmienie art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194, z późn. zm.) oraz art. 130 ust. 2, 134 ust. 1 i 2, a także art. 151 ust. 1 i art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, z późn. zm.) oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109, z późn. zm.). Organ odwoławczy zajął stanowisko odnośnie operatu rzeczoznawcy majątkowego z dnia 9 sierpnia 2012 r. stanowiącego podstawę do określenia wartości nieruchomości i ustalenia wysokości odszkodowania, który to dowód organ odwoławczy ocenił i przyjął bez zastrzeżeń, podzielając w tym zakresie zapatrywania organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów i wątpliwości skarżących, Wojewoda Wielkopolski powołał się na wyżej wspomnianą ocenę operatu szacunkowego, która ogranicza się do formalnej oceny prawidłowości i rzetelności operatu stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za poszczególne działki. Organ II instancji nie podzielił zarzutów odwołania co do naruszenia przepisów art. 6-8 i art. 11 kpa, wskazując, że wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z oczekiwaniami strony samo przez się nie stanowi naruszenia zasad procedury administracyjnej. Co do zasadności zastosowania w sprawie art. 105 § 1 kpa w odniesieniu do żądania ustalenia odszkodowania za przyszłe szkody związane z wywłaszczeniem i lokalizacją drogi Wojewoda Wielkopolski zgodził się z rozstrzygnięciem i uzasadnieniem organu I instancji w tym zakresie. Powołując się na stanowisko orzecznictwa, organ odwoławczy stwierdził, że kwestia pominiętych aspektów szkody, których nie rekompensuje przyznane odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość odpowiadające jedynie wartości prawa własności, nie podlega rozstrzygnięciu na drodze postępowania administracyjnego. W konsekwencji postępowanie w tym zakresie musiało zostać umorzone z uwagi na to, że sprawa odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przekraczającego wartość odjętego prawa własności nie podlegała załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Zarazem, wskazując na procesowy charakter decyzji o umorzeniu postępowania, wyjaśnił, że taki stan rzeczy nie wyklucza prawa stron do dochodzenia przed sądem powszechnym naprawienia doznanej szkody w pełnym zakresie, na zasadach ogólnych wynikających z przepisów Kodeksu cywilnego (art. 415 i następne), bowiem na gruncie prawa cywilnego obowiązuje zasada pełnej rekompensaty poniesionych szkód. A. A. i D. A. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu decyzję Wojewody Wielkopolskiego w części dotyczącej rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie odszkodowania z tytułu konieczności wykonania prac niezbędnych do dostosowania części nieruchomości nieobjętej lokalizacją drogi publicznej do zmienionych w wyniku lokalizacji drogi warunków gospodarowania. Skarżący zarzucili naruszenie tych samych przepisów, które zostały wskazane w odwołaniu. W uzasadnieniu przywołali argumentację przedstawioną we wniosku z dnia 4 października 2012 r. i odwołaniu, podnosząc, że konieczność dokonania szeregu nakładów celem stworzenia możliwości wykorzystania pozostałej po lokalizacji drogi części nieruchomości nie została przy tym zakwestionowana co do zasady w toku postępowania. Podnieśli, że nie przekonują ich argumenty Wojewody Wielkopolskiego co do braku możliwości ustalenia odszkodowania w podnoszonych przez nich aspektach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że sprawa odszkodowania wykraczającego poza realną wartość nieruchomości nie należy do drogi administracyjnej, bowiem w tej kwestii uprawnione do orzekania są sądy powszechne na drodze cywilnej. Ponadto stwierdził, że postępowanie w przedmiocie odszkodowania zostało w obydwu instancjach przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi zasadami postępowania. Na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. pełnomocnik D. A. podtrzymał wnioski i argumentację skargi, wskazując, że roszczenie, o jakim w skardze, oparte jest na zasadzie, iż w przypadku wywłaszczenia podmiot wywłaszczony powinien otrzymać słuszne odszkodowanie, a odszkodowanie słuszne to takie, które obejmuje wszystkie powstałe szkody. A. A. oświadczyła, że wnosi i wywodzi jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że A. A. i D. A. w skardze zakwestionowali decyzję Wojewody Wielkopolskiego jedynie w części odnoszącej się do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji z dnia [...] 2012 r. znak [...] w zakresie umorzenia, jako bezprzedmiotowego, postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za następstwa przejęcia części nieruchomości w postaci przewidywanych utrudnień w prowadzeniu gospodarstwa sadowniczego i przyszłych kosztów budowy infrastruktury na nieprzyjętej części nieruchomości stanowiącej działki nr [...], [...] i [...], a także wycinki części drzew owocowych oraz wyłączenia w przyszłości z produkcji części gospodarstwa sąsiadującej z drogą publiczną (pkt III osnowy decyzji organu I instancji). Nie zostało natomiast zaskarżone do sądu administracyjnego rozstrzygnięcie organów administracji co do ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania w wysokości 766 025 zł za nieruchomość położoną w Poznaniu przy ul. K., zapisaną w księdze wieczystej nr [...], oznaczoną w ewid. gruntów: obręb J., ark. mapy [...], działki nr: [...]o powierzchni 2 263 m² i [...] o powierzchni 547 m², która z dniem 30 maja 2009 r. stała się własnością Miasta P.. Ustalone zaskarżoną decyzją i nie kwestionowane w skardze odszkodowanie obejmowało wyłącznie działki nr [...] i [...]. Odszkodowanie to ustalone zostało na podstawie przepisów m.in. art. 12 ust. 4a, 4f i 5 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 159 tej ustawy. Organy nie znalazły natomiast podstawy prawnej do prowadzenia postępowania i merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym co do ustalenia odszkodowania związanego ze skutkami lokalizacji drogi publicznej dla tych działek skarżących, które powstały w wyniku podziału działki nr 22/1 decyzją lokalizacyjną, a nie przeszły na własność Miasta P.. W konsekwencji odnośnie żądania skarżących sformułowanego we wniosku z dnia 4 października 2012 r. organy uznały zasadność umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa z uwagi na niedopuszczalność rozpatrzenia tego żądania w postępowaniu administracyjnym. Stanowisko organów administracji jest trafne. Posiłkując się poglądami Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnić należy, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest instytucją prawa administracyjnego. Uszczerbek majątkowy, jakiego doznaje właściciel na skutek pozbawienia go prawa własności wywłaszczonej nieruchomości, jest wynikiem legalnych działań administracji publicznej, co w sposób oczywisty różni omawiane odszkodowanie od odszkodowania funkcjonującego w prawie cywilnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 946/08 oraz z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 896/11 – orzeczenia dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną ustalane jest na zasadach określonych w art. 12 ust. 4a i 5 oraz art. 18 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz z uwagi na treść art. 12 ust. 5 oraz art. 23 tej ustawy, na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 159 tej ustawy. Przepis art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, że nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 (nieruchomości wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z kolei art. 12 ust. 4a wskazuje, iż w decyzji wydawanej przez właściwy organ ustala się wysokość odszkodowania za nieruchomości o jakich mowa w ust. 4, a więc takie, które z mocy prawa stały się własnością skarbu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, czyli nieruchomości wywłaszczone. Odpowiednio także w myśl art. 12 ust. 4f tej samej ustawy dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe przysługuje odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się – jak stanowi art. 12 ust. 5 – odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Natomiast w myśl art. 18 ust. 1 powołanej ustawy odszkodowanie, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wartości odszkodowania. Ponadto art. 23 tej ustawy stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei zgodnie z przepisem art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości tego prawa. Podkreślić należy, że regulacje zawarte w powołanych aktach prawnych mają charakter pełny, wyczerpujący i nie zawierają żadnego odesłania do przepisów Kodeksu cywilnego. Zatem do omawianego odszkodowania rozwiązania cywilnoprawne nie mają zastosowania ani wprost ani w drodze analogii. Oznacza to, że niedopuszczalne jest nie tylko stosowanie, ale też interpretowanie art.128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w powiązaniu z art. 361 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że zobowiązany do odszkodowania ponosi odpowiedzialność tylko za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła (§ 1), a w powyższych granicach, w braku odmiennego przepisu ustawy lub postanowienia umowy, naprawienie szkody obejmuje straty, które poszkodowany poniósł, oraz korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono (§ 2). W konsekwencji, skoro zgodnie z art. 12 ust. 4a i 4f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odszkodowanie przysługuje wyłącznie za nieruchomości wywłaszczone, zaś zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przedmiotowe odszkodowanie odpowiada wartości wywłaszczonej nieruchomości, to nie obejmuje ono m.in. utraconych przez właściciela, w związku z niemożnością dalszego gospodarczego wykorzystania pozostałej części nieruchomości, zysków ani też kosztów związanych z koniecznością poniesienia w przyszłości nakładów na nieruchomości sąsiednie względem nieruchomości, która została wywłaszczona, jak również innych uciążliwości wynikłych z wywłaszczenia i realizacji inwestycji, na której cele wywłaszczenie nastąpiło (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 302/11 – orzeczenie dostępne jw.). Odszkodowanie, jak to wynika z przepisu art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 134 ust.1 i art. 135 ust.1-7 tej ustawy, zawiera jedynie element utraty wartości gruntu podlegającego wywłaszczeniu i jego części składowych. W konsekwencji odszkodowanie ustalone przez organy administracji w niniejszej sprawie prawidłowo uwzględniło jedynie wartość gruntu wywłaszczonego, a nie pozostałe koszty związane z utrudnieniami dotyczącymi korzystania z sąsiednich działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości na cele lokalizacji drogi publicznej, których własność pozostała przy skarżących. Z treści art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika wprost, iż właściwy organ zobowiązany jest do wydania decyzji ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, to jest za nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, a nie odszkodowania z tytułu utraty wartości przez nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone i pozostają w dalszym ciągu we władaniu dotychczasowych właścicieli. Żądanie dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania z uwzględnieniem przyszłych strat związanych z koniecznością poniesienia nakładów na działki (powstałe wskutek podziału działki nr [...]), które pozostając własnością skarżących nie są objęte lokalizacją drogi publicznej, nie mogło być zaś uwzględnione z uwagi na brak odpowiedniej regulacji prawnej. Straty związane z koniecznością poniesienia konkretnych nakładów i wyłączenia z produkcji sadowniczej części gospodarstwa, która będzie przylegała do wybudowanej drogi publicznej, mogą być dochodzone przed sądem powszechnym w procesie cywilnym, podobnie jak i ewentualne pozostałe roszczenia dotyczące szkody powstałej w wyniku lokalizacji drogi publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 896/11). Rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie nie wskazuje na naruszenie przepisów obowiązujących w zakresie ustalania wysokości odszkodowania, w tym "zasady słusznego odszkodowania", na którą powołali się skarżący. Zawarta w art. 12 ust. 4a i 4f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i korespondującym z tymi przepisami art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami regulacja stanowi wyraz realizacji konstytucyjnej zasady prawa do słusznego odszkodowania. Jak na to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 302/11, pojęciem "słusznego odszkodowania" wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając, że odszkodowanie słuszne to odszkodowanie sprawiedliwe, czyli ekwiwalentne (wyrok z dnia 8 maja 1990 r. sygn. akt K 1/90, OTK 1990/1/2). Natomiast w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. (sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004/7/66) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Ponadto podkreślił też, że znamiennie prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Z tego wynika, że – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie, które nie w pełni jest ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie bowiem – jak wywodził Trybunał – następuje na cele publiczne tzn. ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto należy, iż art. 21 ust. 2 Konstytucji RP zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, nie określa trybu w jakim to słuszne odszkodowanie ma być realizowane. Nie narusza zatem określonej w nim normy konstytucyjnej sytuacja, w której ustawodawca rozdziela tryb dochodzenia odszkodowania, w ten sposób, że na drogę postępowania administracyjnego kieruje wyłącznie roszczenia związane z odszkodowaniem za odebraną własność, zaś dla dochodzenia pozostałych roszczeń stanowiących następstwo wyłączenia części nieruchomości oraz lokalizacji drogi publicznej ( w tym jak w niniejszej sprawie roszczenia wiązane z utrata wartości nieruchomości, której własność pozostała przy skarżących i roszczenia związane z konieczności dostosowania tej nieruchomości do sytuacji prawnej i faktycznej powstałej po podziale i wywłaszczeniu) przewiduje drogę procesu cywilnego przed sądem powszechnym. Idąc dalej, stwierdzić należy, że trafne jest uznanie organów administracji, że taki stan rzeczy, jak stwierdzony w niniejszej sprawie, stanowi przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na to, że sprawa nie należy do drogi administracyjnej. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 kpa, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Może mieć ona charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Pierwszy z przypadków zachodzi wtedy, gdy z żądaniem występuje podmiot, któremu nie służy przymiot strony w postępowaniu. Drugi natomiast, gdy sprawa nie ma charakteru administracyjnego, należy więc do drogi sądowej, albo gdy następuje przedawnienie żądania lub gdy brak jest przedmiotu żądania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 442/12, LEX nr 1241588). W sytuacji, gdy wniosek strony dotyczy żądania, co do którego rozstrzygnięcie nie należy do drogi administracyjnej, właściwą formą działania organu administracji publicznej, do którego wpływa taki wniosek, jest umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. W ocenie Sądu brak podstaw do przypisania organom naruszenia zasad z art. 6-8, art. 11 kpa w związku z rozstrzygnięciem dotyczącym ustalenia odszkodowania za następstwa przejęcia części nieruchomości w postaci przewidywanych utrudnień w prowadzeniu gospodarstwa sadowniczego i przyszłych kosztów budowy infrastruktury na nieprzyjętej części nieruchomości stanowiącej uprzednio działkę nr [...]. Organy działając na podstawie przepisów prawa i w granicach prawa wydały zaskarżone rozstrzygnięcie, w niezbędnym zakresie wyjaśniły też stan faktyczny sprawy (art. 6 i art. 7 kpa). Słuszny interes skarżących nie mógł stanowić samoistnej przesłanki do ustalenia na ich rzecz odszkodowania z naruszeniem przepisów administracyjnego prawa materialnego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej wskazuje, że organy uczyniły zadość wymogom z art. 8 kpa (prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej), jak i art. 11 kpa (zasadzie przekonywania), bowiem czytelnie i jednoznacznie wyjaśniły, jakimi przesłankami kierowały się w kwestii umorzenia postępowania. Odnosząc się do argumentów skarżących, iż to organy administracji publicznej winny wypracować formułę umożliwiającą objęcie odszkodowanie wszystkich powstałych w następstwie wywłaszczenia szkód zauważyć zaś należy, iż w świetle art. 7 Konstytucji RP stanowiącego, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa brak jest przesłanek dla stawiania przed tego rodzaju zadań, a wręcz ewentualne rozstrzygnięcie przez organ w postępowaniu administracyjnym o roszczeniach, dochodzenia których w tym trybie postępowania ustawodawca wprost nie przewidział stanowiłoby rażące naruszenie prawa i uzasadniałoby stwierdzenie nieważności takowej decyzji. W przypadku organów administracji nie znajduje bowiem zastosowania skierowana do obywateli zasada, iż "dozwolone jest to co nie jest zabronione", lecz reguła, że "dozwolone jest tylko to co prawo wyraźnie przewiduje" Reasumując należy jeszcze raz wyjaśnić, że roszczenia zgłoszone przez stronę skarżącą w toku postępowania administracyjnego we wniosku z dnia 4 października 2012 r. i w odwołaniu – w zakresie odszkodowania za następstwa przejęcia przez Miasto Poznań części nieruchomości stanowiącej poprzednio działkę nr [...] dla części nieruchomości, która pozostała własnością skarżących (działki nr [...], [...] i [...]) – nie mogły być uwzględnione w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Wszelkich roszczeń dotyczących zwiększenia kwoty odszkodowania ponad wartość wywłaszczonej części nieruchomości strona skarżąca może dochodzić wyłącznie przed sądem powszechnym, na co też trafnie zwrócił uwagę Wojewoda Wielkopolski. Brak drogi administracyjnej dla rozstrzygnięcia w tym przedmiocie uzasadniał umorzenie postępowania administracyjnego w odniesieniu do tych żądań strony skarżącej. Organy orzekając w tym zakresie nie naruszyły zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczoną z mocy prawa nieruchomość na cele lokalizacji drogi publicznej, jak i zasad postępowania administracyjnego sformułowanych w art. 6-8 i art. 11 kpa oraz przepisu art. 105 § 1 kpa. Zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm., dalej ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorą pod uwagę, iż jedynie wniesienie skargi powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego, a skarżący może przedmiotem skargi uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części, to określony w ten sposób przedmiot zaskarżenia wyznacza granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Sąd nie może zatem uczynić przedmiotem swego rozpoznania decyzji w tej części, w jakiej nie został ona zaskarżona, ponieważ w tym zakresie nie dochodzi do wszczęcie postępowania administracyjnego (por. J.P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2010, teza 1 do art. 134). W niniejszej sprawie powyższe oznacza, iż wobec wyraźnego określenia w skardze, iż zaskarża ona decyzję Wojewody Wielkopolskiego jedynie w części w jakiej utrzymała ona w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania sąd nie był uprawniony do badania zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wysokości, podmiotu zobowiązanego i sposobu wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa, zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.