II SA/Po 291/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi F. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w P. z dnia (...) nr (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) listopada 2013 r., nr (...), Burmistrz Miasta i Gminy P., działając na podstawie art. 4 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 647 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku M. i M. B., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego z wykorzystaniem istniejących elementów budowlanych na działce nr (...), (...), obręb Miasto P. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie podniesiono, że wnioskiem z dnia (...) września 2013 r. M. i M. B., zwrócili się do organu o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. W toku prowadzonego postępowania sporządzono analizę funkcji i cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, która pozwoliła określić, że planowana inwestycja spełnia warunki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśniono również, że obowiązek zapewnienia ochrony interesów stron trzecich będzie realizowany na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł F. I. – właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji – podnoszą, że na działce nr (...) posadowiony jest częściowo rozebrany budynek gospodarczy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy może skutkować wybudowaniem budynku w granicy z jego działką, co narusza jego interes prawny. W jego ocenie budynek może być zlokalizowany w odległości 3 metrów od granicy z jego działką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) stycznia 2014 r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniając, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w związku z prowadzonym przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w P. postępowaniem legalizacyjnym dotyczącym budynku gospodarczego usytuowanego w granicy z działkami nr (...), (...) i (...). Jak wyjaśnił podczas trwania rozprawy administracyjnej przed Kolegium M. B., rozebrał on część ściany od granicy działki F. I.. Następnie organ odwoławczy podniósł, że sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania analiza funkcji i cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwoliła określić, że planowana inwestycja spełnia warunki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na terenie analizowanym występuje bowiem zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna i wielorodzinna oraz zabudowa usługowa. Wyjaśniono również, że odwołujący F. I. ma na swojej nieruchomości budynek gospodarczy, częściowo w granicy z działką nr (...) oraz z działką (...), co powoduje, że nie może on wymagać, aby właściciele nieruchomości sąsiedniej rozebrali istniejący budynek i odsunęli się od granicy, w sytuacji, gdy z drugiej strony również znajduje się budynek gospodarczy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu F. I., zarzucając jej naruszenie art. 6, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. i wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi odwołano się do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wyjaśniając, że w ich świetle budynek gospodarczy powinien być usadowiony w odległości 3 metrów od granicy działki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego z wykorzystaniem istniejących elementów budowlanych na działce nr (...), (...), obręb Miasto P.. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza, że planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, iż ratio legis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Baza NSA). Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego aktu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie, zgodnie z § 3 ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego ze wszystkich stron działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07), przy czym granica wyznaczonego terenu z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania analiza urbanistyczna nie dawała podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. I tak, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że w części graficznej, sporządzonej na potrzeby prowadzonego postępowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w sposób wadliwy zakreślono teren analizowany. Wbrew wymogom wskazanego powyżej § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. obszar analizowany nie został wyznaczony ze wszystkich stron działki budowlanej objętej wnioskiem, przy zastrzeżeniu, że granica wyznaczonego terenu z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów. Obszar analizowany został bowiem z jednej strony wyznaczony wzdłuż ul. (...), przy której znajduje się działka objęta wnioskiem co powoduje, że sama działka objęta wnioskiem nie znajduje się w centrum obszaru analizowanego. Obszar ten bowiem w wyraźny sposób jest przesunięty w stronę ulicy (...). W konsekwencji analizą urbanistyczną nie objęto obszaru, o jakim mowa w § 3 ust. 2 powołanego powyżej rozporządzenia, co w konsekwencji powoduje, że podjęte na jej podstawie ustalenia nie odzwierciedlają w pełni cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiadującego z działką, na której planowana jest inwestycja. Ponadto, w części tekstowej analizy określono, że średnia wielkość zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu wynosi 40%. Wartość powyższą powtórzono następnie w decyzji o warunkach zabudowy, dopuszczając na działce objętej wnioskiem wielkość zabudowy na poziomie 40%. Tymczasem na podstawie tabeli zawartej w analizie, ukazującej zestawienie wielkości zabudowy występującej na poszczególnych działkach nią objętych, można obliczyć, że średnia wielkość zabudowy na terenie analizowanym wynosi 32,6%. Sąd podkreśla, że dowolne ustalenie warunków zabudowy, w zakresie określenia wielkości zabudowy stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Choć w § 5 ust. 2 rozporządzenia zastrzeżono, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, to jednak w przedmiotowej sprawie warunek powyższy nie został spełniony. W świetle powyższych przepisów rozporządzenia możliwe jest rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie zarówno analiza, jak i decyzja nie zawierają powyższych uwag oraz wniosków, co wskazuje na wadliwość sporządzonej analizy oraz decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się natomiast do podstawowego zarzutu skargi, jakim jest niemożność lokalizacji inwestycji w granicy z nieruchomością sąsiednią, wskazać należy, że jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych organy administracji, wydające decyzje w przedmiocie warunków zabudowy nie są uprawnione do swobodnego modyfikowania ogólnych reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a więc w odległości 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Ustawodawca, w § 12 ust. 2 powołanego powyżej rozporządzenia, co prawda wskazał na możliwość sytuowania budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże dopuszczenie możliwości lokalizacja inwestycji bezpośrednio przy granicy musi znajdować uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służyć zapewnieniu ładu przestrzennego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2011 r., sygn. II SA/Po 71/11, Baza NSA). W przedmiotowej sprawie, w części opisowej sporządzonej analizy nie wskazano, aby na obszarze analizowanym występowała zabudowa posadowiona w granicy z nieruchomościami sąsiadującymi, a jeżeli tak, to aby jej wielkości i cechy charakterystyczne, umożliwiały wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zgodnej z wnioskiem inwestora. Co prawda, część graficzna analizy wskazuje, że zabudowa powyższa występuje na terenie sąsiadującym z działką, na której ma być zlokalizowania inwestycja, w tym również na terenie skarżącego, to jednak brak odniesień do powyższej cechy zabudowy w sporządzonej analizie, stanowi niewątpliwy błąd. Zauważyć bowiem należy, że na analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu składa się zarówno cześć tekstowa, jak i graniczny. Jest to o tyle istotne, że dochowanie wymogom dobrego sąsiedztwa wymaga, zachowania faktycznych warunków panujących na konkretnym obszarze. Ponadto, wobec faktu iż obszar analizowany nie został wyznaczony w sposób prawidłowy, występująca na nim zabudowa i jej cechy nie mogą być miarodajne dla określenia funkcji i cech nowej zabudowy. W ocenie Sądu sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza nie daje tym samym jasnej odpowiedzi, czy warunki panujące na obszarze analizowanym umożliwiają posadowienie obiektu bezpośrednio w granicy z nieruchomością skarżącego. Sporządzona analiza jest więc analizą wadliwą, która jest pozbawiona podstawowych informacji na temat cech budynków występujących na terenie nią objętym. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały oparte na wadliwej analizie urbanistycznej, która została sporządzona z naruszeniem § 3 ust. 2 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej zobowiązane są do uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego poprzez sporządzenie prawidłowej analizy urbanistycznej, umożliwiającej określenie dopuszczalnej wielkości zabudowy działki objętej wnioskiem oraz posadowienia budynku gospodarczego w granicy z nieruchomością sąsiadującą. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.