II SA/Po 293/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 2 w związku z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm., dalej: Kpa) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 23 listopada 2018r. Pani W. K. (zwanej dalej skarżącą) i P. M. K. - S. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej PINB) z dnia [...] października 2018r., znak: [...] o odmowie uchylenia lub zmiany decyzji znak: [...] z dnia [...] października 2012r. odnoszącej się do przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalno - usługowego, usytuowanego na działkach o nr ewid. [...], zlokalizowanych w G. przy ul. [...], należącej do Pani M. G. i Pani M. G., której inwestorem była Pani B. G., odmówił przywrócenia Pani W. K. i Pani M. K. - S. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] października 2018 r., znak: [...] Jak wynika z akt sprawy 14 czerwca 2018 r. PINB w G. wszczął na wniosek W. K. i M. K. (wniosek z dnia 24 kwietnia 2018 r.) postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji własnej nr [...] z dnia [...] października 2012r. nakazującej inwestorowi B. G. [...] zaniechanie dalszych robót budowlanych dotyczących przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalno - usługowego, usytuowanego na działkach o nr ewid. [...], zlokalizowanych w G. przy ul. [...], należącej do P. M. G. i Pani M. G.. Decyzją z dnia [...] października 2018r. ([...]) PINB w G. odmówił uchylenia lub zmiany decyzji własnej z [...] października 2012 r. Powyższa decyzja została skutecznie doręczona skarżącym 17 października 2018r. Termin na wniesienie odwołania upływał z dniem 31 października 2018 r. Pismem opatrzonym datą 31 października 2018 r. (nadanym w placówce pocztowej w tym samym dniu) skarżące podały, że z powodu choroby W. K. i sprawowania opieki nad chorą przez M. K.- S. nie mogły w terminie 14 dni złożyć odwołania od decyzji z [...] października 2018r. Pismo podpisała M. K. S.. Następnie pismem z dnia 23 listopada 2018r. M. K. S. zwróciła się do PINB w G. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z [...] października 2018 r. z powodu choroby. W piśmie podano, że opinia lekarska potwierdzająca stan choroby przesłana została do organu wraz z pismem z [...] października 2018 r. Pismem z dnia 21 grudnia 2018r., znak: [...] WWINB wezwał panią W. K. i Panią M. K. do dokonania czynności związanej z wnioskiem z dnia 23.11.2018r., tj. do złożenia odwołania od decyzji PINB w G. z dnia [...] października 2018 nadto WWINB zwrócił się do Pani M. K. - S. o wyjaśnienie, czy działa w imieniu własnym, czy także w imieniu matki - W. K.. Jeśli działa w imieniu matki winna przesłać pełnomocnictwo w tym zakresie. A to wszystko w terminie 7 dni od dnia doręczenia ww. wezwania. Przy piśmie z dnia 23 stycznia 2019r. Pani W. K. i Pani M. K. S. przedstawiły swoje stanowisko w sprawie. Pani M. K. S. wskazała, że wniosek z 23 listopada 2018 r. wniosła w imieniu własnym i matki W. K.. Podała, że jej matka nie mogła się wcześniej podpisać z powodu operacji prawej ręki. Do pisma załączono oświadczenie W. K. o niemożliwości podpisania wniosku o przywrócenie terminu, szereg dokumentów związanym z postępowaniem przed Prokuraturą, kopię pisma z 31 października 2018 r. Następnie WWINB wydał opisane we wstępie postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. WWINB wskazał, ze zgodnie z art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeśli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy". Organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: a) uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, c) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu W ocenie WWINB skarżące nie uprawdopodobniły braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Organ wskazał, że odwołanie od decyzji złożyły dwie osoby - Pani M. K. - S. i Pani W. K.. Każda z tych osób ma możliwość działania oddzielnie. Pani M. K. - S. nie była chora, nie była w szpitalu, a mimo to i tak nie złożyła odwołania w swoim imieniu w terminie. Natomiast Pani W. K. oświadczyła w swoim piśmie z dnia 23.01.2019r., że wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania został przedłożony we własnym imieniu. Stąd WWINB, podjął decyzję o nie wzywaniu Pani M. K. - S. o przedłożenie pełnomocnictwa do działania w imieniu matki - W. K.. Organ wskazał również ze skarżące nie zastosowały się do wezwania i nie złożyły wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu odwołania od decyzji organu I instancji. Mając to na uwadze organ nie znalazł podstaw do przywrócenia terminu. Następnie W. K. wniosła skargę do WSA w Poznaniu na ww. postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. W skardze opisała przebieg swojej choroby, podała że od 7 do 12 października oraz 24 do 26 października 2018 r. przebywała w szpitalu. Podała że zastosowała się do wezwania WWINB z 21 grudnia 2019 r. oraz że w swoim piśmie z 23 stycznia 2019 r. wskazała, ze nie zgadza się z decyzją PINB z 9 października 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustanowiony dla strony pełnomocnik w piśmie procesowym z 21 sierpnia 2019 r. wniósł o uchylenie postanowienia WWINB i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.. W piśmie tym pełnomocnik odniósł się do choroby skarżącej, która to okoliczność uzasadnia brak winy skarżącej w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Do pisma dołączył odwołanie od decyzji z 9.10.2018r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, określanej dalej "p.p.s.a.") w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego (WWINB) z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (PINB) z dnia [...] października 2018 r. nr [...] W ocenie Sądu postanowienie WWINB uznać należało za przedwczesne, co powodowało konieczność jego uchylenia bez odnoszenia się do kwestii uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. Na wstępie rozważań, zwrócenia uwagi wymaga, że prawo strony do wniesienia odwołania (art. 127 k.p.a.) jest związane z istotą zasady dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą sprawa administracyjna załatwiona w I instancji decyzją administracyjną po wniesieniu odwołania podlega ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem organu który wydał decyzję w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 1 i 2 k.p.a.). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1566/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) artykuł 128 k.p.a. stwierdza, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Co do zasady wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Odwołanie jest "zupełnie niesformalizowanym co do treści środkiem prawnym". Strona odwołująca się "nie jest zobowiązana uzasadniać swojego żądania, ani też przedstawiać zarzutów i dowodów na jego poparcie". Sąd w składzie niniejszym stoi na stanowisku, że przy tak znacznym odformalizowaniu odwołania, każde pismo strony dotyczące decyzji nieostatecznej, wniesione w terminie otwartym do wniesienia odwołania, wyrażające jej niezadowolenie winno być traktowane jako odwołanie. Jeżeli podanie nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 1 k.p.a.) Jak wynika z akt sprawy decyzję z dnia [...] października 2018 r. którą PINB odmówił uchylenia lub zmiany decyzji własnej z [...] października 2012 r. ([...]) doręczono skarżącej i jej córce M. K. - S. 17 października 2018 r.( zwrotne potwierdzenia odbiory przy k. 109). Termin do wniesienia odwołania upływał więc 31 października 2018r., co słusznie wskazał organ Pismem z dnia 31 października 2018 r., nadanym w tym samym dniu w placówce pocztowej M. K.- S. pisząc w imieniu swoim i matki (skarżącej) podała, że z powodu choroby matki nie było możliwe złożenie odwołania w terminie 14 dni. Z tego pisma wynikają w ocenie Sądu dwie zasadnicze kwestie- po pierwsze wola zaskarżenia decyzji PINB z dnia [...] października 2018 r. a po drugie błędne przekonanie strony o tym, że termin na wniesienie odwołania już upłynął. Organ na to pismo nie zareagował. Mając wątpliwości co do jego charakteru nie wezwał strony do sprecyzowania żądania ( z dalszych pism strony wynikało, że niewątpliwie jej intencją było wniesienie odwołania), nie wezwał do usunięcia jego braków i wbrew treści art. 9 k.p.a. nie poinformował strony, że pismo to wyrażające wolę wniesienia odwołania zostało złożone w otwartym terminie do jego wniesienia a nie jak wynikało z jego treści po terminie. Następnie podaniem z 23 listopada 2018 r. M. K.- S. zwróciła się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Dalsze czynności organu, w tym m.in. przekazanie akt sprawy do WWINB, skierowanie do pań [...] wezwania z 21 grudnia 2018 r. związane były z załatwieniem wniosku z 23 listopada 2018 r. Przy tym ani PINB ani WWINB nie zwrócił uwagi, że w aktach sprawy znajduje się pismo z 31 października 2018 r. złożone w terminie otwartym do wniesienia odwołania, w którym już zasygnalizowano chęć zaskarżenia decyzji PINB i błędnie wskazano datę, od której skarżące liczyły 14 – sto dniowy termin do wniesienia odwołania. Zauważyć należy, że w piśmie z 31.10.2018r. podpisanym przez M. K. – S. z prezentatą PINB wskazano jako datę odbioru decyzji 7.10.2018r. (k. 110 akt organu I instancji, k. 4 akt organu II instancji), co błędnie utrzymywało stronę w przekonaniu złożenia pisma z 31.10.2018r. po terminie do wniesienia odwołania, na co organ nie zareagował. Wezwanie organu o wyjaśnienie czy pani K.- S. działa w imieniu własnym, czy matki- a jeśli tak to czy legitymuje się pełnomocnictwem, powinno być skierowane w odpowiedzi na pismo strony z 31 października 2018 r. wraz z żądaniem sprecyzowania charakteru tego pisma i pouczeniem, że wbrew jego treści zostało wniesione w otwartym terminie do wniesienia odwołania. Organ zaś rozpoznał późniejszy wniosek strony z 23 listopada 2018 r. oceniając czy okoliczności w nim podniesione uzasadniają przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co w świetle pisma z 31 października 2018 r. uznać należało za przedwczesne. Zgodnie bowiem z treścią art. 58 § 1 k.p.a do oceny czy zachodzą przesłanki do przywrócenia terminu niezbędne jest uprzednie ustalenie, że do uchybienia terminu doszło. W realiach niniejszej sprawy z uwagi na pozostawione bez rozpatrzenia pismo strony z 31.10.2018r. wskazujące na wolę strony wniesienia odwołania i jej błędne przekonanie, że termin do jego wniesienia już wcześniej upłynął, organ przedwcześnie rozpoznał wniosek o przywrócenie terminu z 23 listopada 2018r., czym naruszył w/w przepisy. W przedmiotowej sprawie dopiero bowiem prawidłowe rozpatrzenie (po wezwaniu do usunięcia braków i sprecyzowania żądania) pisma z 31.10.2018r. złożonego w otwartym terminie do wniesienia odwołania i stwierdzenie, że doszło do uchybienia terminu umożliwiałoby badanie okoliczności związanych z przywróceniem terminu do jego wniesienia a w sytuacji zachowania terminu do rozpoznania odwołania. Powyższe okoliczności spowodowały konieczność uchylenia postanowienia WWINB z dnia 25 lutego 2019 r. o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod rozwagę w/w rozważania i ocenę dokonaną przez Sąd, nada bieg pismu strony z 31.10.2018r., po czym w zależności od dokonanych ustaleń i uzupełnionych braków podejmie dalsze czynności.