II SA/Po 2945/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia NSA Grażyna Radzicka Asesor sąd. Lilianna Drewniak-Żaba Protokolant Marek Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi M.N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania; I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 10,-zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych; III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/L. Drewniak-Żaba /-/B. Kamieńska /-/G. Radzicka E. i S.S. dnia [...]r. zwrócili się do Dyrektora Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji dworca PKS z terminalem autobusowym i budynkiem handlowo - usługowym – Centrum A w P. w rejonie ulic T.- W.–W.- P. Pismem z dnia [...]r. M.N. zgłosił się jako strona postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek E. i S.S. W uzasadnieniu wskazał, że na nieruchomości objętej wnioskiem wybudował pawilon o wartości [...]zł i z tego tytułu przysługuje mu roszczenie o zwrot poniesionych nakładów. Powołując się na treść art. 231 k.c. podniósł, że przysługuje mu roszczenie o przeniesienie własności zajętej działki. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...]r. dopuścił M.N. do udziału w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie. W motywach rozstrzygnięcia podano, że decyzją z dnia [...]r. wydano pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na budowie tymczasowego pawilonu handlowo – usługowego na działce nr [...] położonej w P. przy ul T. Zgodnie z powyższą decyzją pozwolenie zostało udzielone na okres tymczasowy – do czasu realizacji inwestycji docelowej – modernizacji dworca autobusowego. Na tej podstawie M.N. wybudował pawilon handlowy i uzyskał pozwolenie na jego użytkowanie. W ocenie organu administracji przytoczone okoliczności pozwalały na uwzględnienie wniosku. E. i S.S. wnieśli zażalenie od tego postanowienia, domagając się jego uchylenia. W ocenie żalących się M.N. nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Interes prawny musi wywodzić się z konkretnego przepisu prawa administracyjnego materialnego, który chroniłby interes pozytywny lub negatywny podmiotu, który ma prawo żądania wszczęcia postępowania oraz udziału w postępowaniu. Ponadto odróżnić należy interes prawny od interesu faktycznego, tj. takiej sytuacji kiedy wprawdzie podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, ale swego zainteresowania nie może poprzeć konkretnym przepisem prawa. W rozpatrywanej sprawie M.N. wskazując na możliwość domagania się zwrotu poczynionych nakładów powołuje się tylko na interes faktyczny. Taki pogląd jest prezentowany w orzecznictwie NSA (wyrok NSA z 20.07. 1999 r. syg. I SA 1705/98). Postanowieniem z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie w całości oraz umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, powołując się na treść art. 28 kpa, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie a także ten, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W rozpatrywanej sprawie uwzględniono pierwszą sytuację prawną. Kolegium stwierdziło, że status strony postępowania administracyjnego nie wynika z uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę, ale z przepisów prawa. Istotną cechą strony w rozumieniu art. 28 kpa jest to, że jest ona podmiotem własnych interesów prawnych polegających na konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Wskazując również na różnice pomiędzy interesem faktycznym a interesem prawnym uznało, ze M.N. nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, ponieważ w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami są wyłącznie właściciel lub współwłaściciel zarówno terenu objętego decyzją jak i terenów przyległych. Z dokumentów organu I instancji wynika, że M.N. od dnia [...]r. jest dzierżawcą terenu oznaczonego nr geodezyjnym [...] o pow. [...]m 2. Na podstawie tej umowy uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji tymczasowego pawilonu handlowo- usługowego, a następnie uzyskał pozwolenie na jego budowę. W decyzji zawarto postanowienie, w myśl którego pozwolenie na budowę udziela się na okres tymczasowy – 5 lat do czasu realizacji modernizacji dworca autobusowego. Powyższe postanowienie zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu M.N. Żądając jego uchylenia podniósł, że z uwagi na poczynione nakłady przysługuje mu przymiot strony postępowania, zgodnie z art. 28 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi z przyczyn podanych w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie z dnia [...]r. uzupełniając skargę M.N. podniósł, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 123 § 1, art. 141 § 1, art. 142, art. 134 w zw. z art. 144, art.138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 Kpa gdyż żaden przepis kpa nie przewiduje, że na postanowienie o dopuszczeniu do udziału w sprawie w charakterze strony przysługuje zażalenie. Ponadto podał, że wbrew stwierdzeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego przysługuje mu przymiot strony. Twierdzenia oparł na treści art. 42 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył co następuje : Skarga M.N. okazała się uzasadniona, albowiem Sąd stwierdził naruszenie przez organ administracji II instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ( t. j. – Dz. U. z 2000r, Nr 98, poz. 1071 ze zmian. ), które miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Przede wszystkim należy podnieść, iż zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...]roku – dopuszczające M.N. do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji – należy do kategorii tych postanowień, na które nie przysługuje zażalenie. Przepis art. 141 § 1 kpa stwierdza bowiem wyraźnie, że na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie tylko wtedy, gdy stanowi tak Kodeks postępowania administracyjnego, wobec czego postanowienia na które nie służy zażalenie można zaskarżyć jedynie w odwołaniu od decyzji ( art. 142 kpa ). Ponieważ nie ma wyraźnej regulacji kodeksowej dotyczącej kwestii dopuszczenia lub odmowy dopuszczenia przez organ administracyjny danego wnioskodawcy do udziału w charakterze strony w postępowaniu wszczętym już i prowadzonym na wniosek innej strony, w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że orzeczenie takie winno następować w formie postanowienia ( patrz m. in.: wyrok NSA w Warszawie z 20.12.2001r. , sygn. akt II SA 2645/01, LEX nr 82821 ). Zgodnie bowiem z art. 123 § 1 i § 2 kpa organ administracji wydaje w toku postępowania postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w jego toku, a jednocześnie nie rozstrzygających o istocie sprawy (chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej), a dopuszczenie danego podmiotu do udziału w już toczącym się postępowaniu jest niewątpliwie kwestią wynikłą w toku postępowania. Nie rozstrzyga ono ani nie kończy w jakikolwiek sposób sprawy będącej przedmiotem postępowania. Postanowienie w przedmiocie rozstrzygnięcia udziału innego podmiotu w toczącym się już postępowaniu nie należy natomiast do kategorii orzeczeń zaskarżalnych zażaleniem ( zgodnie z treścią art. 141 § 1 kpa ), albowiem o możliwości wniesienia zażalenia od tego rodzaju aktu nie stanowi wyraźnie żaden przepis kpa. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje jedynie wniesienie zażalenia od postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej ( art. 31 § 2 zd. drugie kpa ). W ocenie Sądu orzeczenie organu I instancji zostało zatem wydane w prawidłowej formie, jednakże Prezydent Miasta bezzasadnie pouczył strony o prawie wniesienia od niego zażalenia do organu II instancji – Samorządowego Kolegium Odwoławczego, albowiem było ono niezaskarżalne w trybie zażaleniowym. Postanowienie powyższe może bowiem podlegać zaskarżeniu przez strony jedynie w odwołaniu od decyzji kończącej niniejsze postępowanie w I instancji ( zgodnie z art. 142 kpa ). Z tego względu organ II instancji nie mógł rozpatrzyć sprawy merytorycznie, rozstrzygając o tym, czy wnioskodawcy M.N. przysługuje przymiot strony niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, a w konsekwencji orzec o uchyleniu postanowienia Prezydenta Miasta i umorzeniu postępowania w tej kwestii. Był on zatem zobowiązany do stwierdzenia – na podstawie art. 134 kpa w zw. z art. 144 kpa – niedopuszczalności przedmiotowego zażalenia. Ze względu na te okoliczności Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając zaskarżone postanowienie, dokonało naruszenia przepisów postępowania administracyjnego ( art. 134 kpa w zw. z art. 144 kpa ), które miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien wziąć pod uwagę powyższe wywody. Ponieważ skarga okazała się uzasadniona, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmian.) orzekł o uchyleniu postanowienia organu II instancji. W pkt. 2 wyroku Sąd, na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 10,00 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. Na podstawie art. 152 powyższej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/L. Drewniak – Żaba /-/B. Kamieńska /-/G. Radzicka