II SA/Po 296/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi I. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...]; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] lutego 2019 r. [...], którą – po rozpoznaniu odwołania I. C. - utrzymano w mocy sprzeciw Prezydenta Miasta P. (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] 2019 r., [...], [...] wobec zamiaru budowy zadaszenia miejsc parkingowych na terenie działki [...], ark. [...], obręb Ł. przy ul. [...] w P. (dalej "działka [...]"). Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Dnia 18 grudnia 2018 r. wpłynęło do Prezydenta datowane na 14 grudnia 2018 r. zgłoszenia zamiaru wykonania budowy zadaszenia miejsc parkingowych na działce [...] (k. 1-5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Do zgłoszenia dołączono szczegółowe opracowanie projektowe dotyczące inwestycji. Następnie organ utrwalił w aktach dane dotyczące działki inwestycyjnej oraz włączył do akt treść planu miejscowego, na obszarze którego się ona znajduje (uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] 2013 r., [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla [...], Dz. Urz. Wlkp. poz. [...]) (k. 6-16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] 2019 r., [...], [...] Prezydent, powołując się na art. 30 ust. 5 oraz ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 – uw. Sądu, dalej "P.b.), wniósł sprzeciw względem zgłoszenia. Wskazał, że działka inwestycyjna znajduje się na obszarze 4MN, gdzie nie dopuszcza się sytuowania wiat. Oznacza to, że budowa objęta zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od sprzeciwu wniosła I. C.. Podkreśliła, że plan miejscowy dotyczący jej działki nie wyklucza lokalizacji miejsca parkingowego zadaszonego. Ponadto zaznaczyła, że w jej ocenie projektowana inwestycja może być postrzegana jako obiekt małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 P.b., a w takim przypadku lokalizacja następowałaby na podstawie zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 22 P.b.). Odwołująca się zaznaczyła, że projekt został zaakceptowany pod względem urbanistycznym – [...] Konserwator Zabytków dnia [...] 2018 r. wydał pozwolenie [...] ([...]) na prowadzenie robót budowlanych dotyczących zadaszenia miejsc parkingowych na obszarze zespołu urbanistyczno-architektonicznego wpisanego do rejestru zabytków, w granicach którego znajduje się działka przy [...] (k. 13-16 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Utrzymując sprzeciw w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wojewoda nie zgodził się ze skarżącą, że projektowana inwestycja może być kwalifikowana jako obiekt małej architektury. Organ opisał parametry budowli uwypuklając, że konstrukcja pokryta będzie zadaszeniem, co przesądza o kwalifikacji jej jako wiaty. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z ustaleniami planu [...] na terenie 4MN nie dopuszcza się zadaszeń miejsc postojowych. Dopuszcza się jedynie parkingi naziemne w zieleni. Organ dodał też uzupełniająco, że plan nie zezwala także na terenie 4MN możliwości usytuowania uzupełniającej zabudowy kubaturowej, to jest budynków garażowych i gospodarczych. W skardze I. C. zarzuciła naruszenie: art. 8 § 1 w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewystarczające wskazanie przepisów prawnych, w tym przepisów planu miejscowego, na których oparł się organ, art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i nieuprawnione uznanie, że inwestycja obejmuje wiatę, a nie pergolę, art. 7a K.p.a. poprzez nie zastosowania zasady przyjaznej interpretacji prawa oraz art. 30 ust. 5 P.b. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie zachodziły podstawy do wniesienia sprzeciwu. Wskazując na powyższe I. C. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Przy piśmie procesowym z dnia 10 lipca 2019 r. pełnomocnik skarżącej nadesłała dokumentację fotograficzną otoczenia i wizualizację inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Przystępując do przedstawienia motywów wyroku zaznaczyć trzeba, że inwestycja, taka jak objęta postępowaniem (według kwalifikacji organu – wiata) zasadniczo nie jest objęta ani obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę ani obowiązkiem zgłoszenia (zob. art. 29 ust. 1 pkt 2c w kontekście art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b.). Z uwagi jednak na położenie obiektu na obszarze zespołu urbanistyczno-architektonicznego wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] wymóg dokonania zgłoszenia wynika z przepisu szczególnego (art. 29 ust. 4 pkt 2 P.b.). W takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (ten ostatni warunek I. C. dopełniła – zob. pozwolenie [...] Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] 2018 r., [...], [...], k. 13-14 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw między innymi, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe kwestią zasadniczą w sprawie jest rozstrzygnięcie, jaki charakter ma projektowany obiekt i czy może być on dopuszczony w kontekście przepisów planu miejscowego, w granicach którego znajduje się działka [...] Wbrew twierdzeniom skarżącej Sąd nie miał wątpliwości, że obiekt objęty zgłoszeniem jest wiatą, a nie obiektem małej architektury (pergolą). Przesądza o tym jego jednoznaczna charakterystyka konstrukcyjna. Przez "wiatę" rozumieć należy lekką, otwartą konstrukcję, wspartą na słupach, nieposiadającą ścian zewnętrznych lub dysponującą ścianami maksymalnie z trzech stron (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2017 r., II OSK 911/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Opis konstrukcyjny projektowanego "zadaszenia miejsc parkingowych" na s. 26 projektu przedłożonego wraz ze zgłoszeniem nie pozwala inaczej ocenić powyższej inwestycji. Warto zaznaczyć, że I. C. planuje zrealizować zadaszenie w postaci przekrycia płytami z przeźroczystego poliwęglanu nad miejscami postojowymi dla pojazdów, opartego na czterech slupach i ażurowej konstrukcji. Ma to być obiekt stosunkowo duży (o wymiarach 606 cm x 573 cm – zob. s. 22 projektu), który nie tylko wizualnie odpowiada budowli określanej jako wiata, ale też pełnić ma typową dla wiaty funkcję. Skoro obiekt projektowany jest wiatą, to w takim ujęciu należy rozważyć, czy może być on dopuszczony w kontekście przepisów planu [...] . Zdaniem Sądu wiata, taka jak przewidziana w spornym zgłoszeniu, nie narusza planu miejscowego, choć Sąd przyznaje, że obowiązujący plan nie jest jednoznaczny i wymaga wykładni. Przede wszystkim rozpocząć należy od wskazania, że wedle ogólnych "zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" w planie [...] dopuszczono lokalizację "parkingów naziemnych wyłącznie jako parkingów w zieleni". Sformułowanie to może sugerować prima facie taką postać miejsca postojowego, które nie daje się pogodzić z miejscem zadaszonym. Jest to jednak wrażenie nietrafne. Otóż w § 2 pkt 6 planu pojęcie "parkingu w zieleni" zostało zdefiniowane i oznacza "parking naziemny, na którym każde 5 stanowisk postojowych dla samochodów przedzielone jest zielenią wysoką". I. C. planuje zrealizować zadaszenie 2 miejsc postojowych. Miejsca postojowe w takiej ilości nie kolidują z definicją z § 2 pkt 6 planu. Także poprzez osłonięcie dachem nie nabiorą one charakteru, którego nie dałoby się pogodzić z definicją "parkingu w zieleni". Dalej wskazać trzeba, że również § 11 pkt 13 w zw. z § 9 pkt 7 lit. b planu, które dotyczą szczegółowych uwarunkowań zagospodarowania między innymi terenu 4MN, dopuszczają lokalizację na działce budowlanej stanowisk postojowych w liczbie 2 na budynek jednorodzinny. Skoro więc plan dopuszcza lokalizację miejsc postojowych, to należy odpowiedzieć na pytanie, czy miejsce takie może być zrealizowane jako miejsce zadaszone. Postawienie takiego pytania, które zakłada pewne powiązanie funkcjonalne wiaty z miejscem postojowym, znajduje uzasadnienie w przepisach prawa - rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, dalej "r.w.t."). Zgodnie z jedną z definicji zawartych w r.w.t., a akt ten niewątpliwie tworzy powszechnie przyjętą siatkę pojęciową prawa budowlanego, "parking" to "wydzielona powierzchnia terenu przeznaczona do postoju i parkowania samochodów, składająca się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują" (§ 3 pkt 25 r.w.t.). Z kolei cała grupa przepisów dotyczących miejsc postojowych (§ 19 ust. 1, 2, 5 i 6 r.w.t.) nakazuje przypisywać "zadaszenie" funkcjonalnie do pojęcia "miejsca postojowego". Przenosząc zaprezentowany wywód na realia planowania przestrzennego można przyjąć, że planistyczne dopuszczenie parkingów czy miejsc postojowych (zob. § 4 pkt 3 lit. h planu), bez dalszych obwarowań, może oznaczać dopuszczenie miejsc postojowych przykrytych wiatami, czyli zadaszonych. Oczywistym jest jednak, że ostatecznej odpowiedzi o możliwości lokalizacji danej inwestycji na działce można udzielić badając całą treść planu. W przypadku planu [...] na szczególną uwagę zasługuje § 4 ust. 2, w którym zawarta została lista obiektów i inwestycji zakazanych na jego obszarze lub jego określonych częściach. W przepisie tym nie zakazano lokalizacji wiat. Wskazuje się natomiast przykładowo na zakaz wprost "garaży nadziemnych" (i to z wyjątkiem terenów m.in. MN), czy stanowisk postojowych w strefach ogrodów i strefie parku. Interpretacja wymienionych tu zakazów, przy rozumowaniu a contrario, pozwala wnioskować, że prawodawca lokalny świadomie w określonych strefach wykluczył realizację obiektów bardziej kwalifikowanych (garaże), względnie mało ingerujących w otoczenie (stanowiska postojowe), a jednocześnie nie było jego intencją generalne zakazywanie lokalizacji wiat, które w katalogu obiektów zakazanych nie zostały wymienione. Sąd odnotował też, że w § 4 ust. 3, ale i także w § 11 planu określono listy obiektów "dopuszczonych" planem, a wśród nich wiaty także nie zostały wymienione. W ocenie Sądu nie można jednak interpretować planu w taki sposób, że wszystko to co nie wymienione w § 4 ust. 3 planu (a dla terenów MN także w § 11 planu) jest zakazane. Takie rozumowanie prowadziłoby bowiem do wniosku, że lista obiektów zakazanych byłaby zbędna. Podsumowując, w ocenie Sądu plan [...] należy odczytywać w ten sposób, że dopuszcza on lokalizację zadaszenia miejsca parkingowego, takiego jak zaprojektowała I. C.. Będzie to bowiem inwestycja konstrukcyjnie odpowiadająca pojęciu wiaty (przez pryzmat prawa budowalnego), natomiast planistycznie podpadająca pod specyficzny rodzaj zabudowy z § 4 ust. 3 pkt h planu (miejsce postojowe – w tym przypadku zadaszone). Wreszcie końcowo Sąd podkreśla, że analiza całego planu, zważając na charakterystykę terenu na jakim obowiązuje, zdaje się wskazywać, iż celem lokalnego prawodawcy była przede wszystkim ochrona walorów zabytkowej zabudowy i jej otoczenia. W tym kontekście nie bez znaczenia jest fakt wydania przez [...] Konserwatora Zabytków pozwolenia [...] ([...]), w którym podkreślono, iż w kontekście zasad ochrony zabytków nie ma przeciwwskazań odnośnie inwestycji projektowanej przez I. C.. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Zarazem Sąd na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. postanowił umorzyć postępowanie wywołane sprzeciwem, jako że nie było podstaw do jego wniesienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na wysokość zasądzonej od organu odwoławczego kwoty składa się uiszczony wpis od skargi (500 zł – k. 23 akt sądowych), wynagrodzenie adwokata (w wysokości 480 złotych.) oraz opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł – k. 34 akt sądowych).