II SA/Po 297/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi P. A. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], Wojewoda (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy" albo "organ II Instancji") utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...] orzekającą o obowiązku zwrotu przez P. A. nienależnie pobranego zasiłku dla osób bezrobotnych za okres od dnia [...] lipca 2020 r. do dnia [...] sierpnia 2020 r. w kwocie [...]zł brutto. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] kwietnia 2020 r. P. A. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. jako osoba bezrobotna. Decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2020 r. orzeczono o uznaniu wnioskodawczyni za osobę bezrobotną z dniem rejestracji oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych z dniem rejestracji, a następnie decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. przyznano P. A. prawo do zasiłku dla osób bezrobotnych od dnia [...] lipca 2020 r. do dnia [...] października 2020 r. Na podstawie informacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych znajdującej się w systemie [...] (raport o nieprawidłowościach) ustalono, że P. A. przyznano dodatek solidarnościowy za miesiące lipiec i sierpień 2020 r. Mając powyższe na względzie pismem z dnia [...] listopada 2020 r. Powiatowy Urząd Pracy w P. zawiadomił P. A. o wszczęciu postępowania w sprawie nienależnie pobranego zasiłku dla osób bezrobotnych za okres od dnia [...] lipca 2020 r. do dnia [...] sierpnia 2020 r., w związku z przyznaniem dodatku solidarnościowego za miesiąc lipiec i sierpień 2020 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] orzeczono o obowiązku zwrotu przez P. A. nienależnie pobranego zasiłku dla osób bezrobotnych za okres od dnia [...] lipca 2020 r. do dnia [...] sierpnia 2020 r. w kwocie [...]zł brutto. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła P. A. podnoszą, iż nie zgadza się z decyzją Starosty [...]. Rozpoznając wniesione odwołanie Wojewoda przytoczył w pierwszej kolejności treść przepisów ustawy z dnia 19 czerwca 2020 r., o dodatku solidarnościowym przyznawanym w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 1068), zauważając, że zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy stanowi, iż osoba uprawniona, posiadająca status bezrobotnego, informuje niezwłocznie właściwy powiatowy urząd pracy o przyznaniu dodatku solidarnościowego. Równocześnie, zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy zasiłek dla bezrobotnych lub stypendium, wypłacone za okres, za który został wypłacony dodatek solidarnościowy, z wyjątkiem ust. 3, stanowi nienależnie pobrane świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1409 ze zm.). Następnie Wojewoda wskazał, że z akt sprawy wynika, iż P. A. pobierała dwa świadczenia pieniężne finansowane z Funduszu Pracy tj. zasiłek dla osób bezrobotnych oraz dodatek solidarnościowy. Tym samym zasiłek dla osób bezrobotnych został pobrany przez nią nienależnie. Mając powyższe na względzie Wojewoda uznał, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Skargę na powyższą decyzję wniosła P. A., podnosząc, że nie została poinformowana, że wypłata dodatku solidarnościowego spowoduje konieczność zwrotu zasiłku dla bezrobotnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niniejszą sprawę na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2021 r., wydanego na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody, który utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. orzekającą o obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranego zasiłku dla osób bezrobotnych za okres od dnia [...] lipca 2020 r. do dnia [...] sierpnia 2020 r. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisu ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2020, poz. 1409 – aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 1100, dalej jako: "u.prom.zatr.") oraz ustawy z dnia 19 czerwca 2020 r. o dodatku solidarnościowym przyznawanym w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 (dalej jako: "ustawa o dodatku solidarnościowym"). Zgodnie z art. 76 ust. 1 u.prom.zatr. osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Jednocześnie, na podstawie art. 76 ust. 2 pkt 1 u.prom.zatr., za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. Rozpoznając badaną sprawę należało zatem mieć na uwadze, że z literalnie wyrażonej - woli ustawodawcy - warunkiem podjęcia decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego jest wcześniejsze pouczenie pobierającego. Pouczenie powyższe powinno być udzielone w sposób zrozumiały i niebudzący wątpliwości co do utraty prawa do świadczenia. Tymczasem, w aktach badanej sprawy nie sposób odnaleźć - podpisanego przez skarżącą - dokumentu z którego wynikałoby, że została pouczony o przesłankach zawieszenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych na okres nabycia prawa do dodatku solidarnościowego. Skarżąca uzyskał status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku na mocy decyzji z dnia [...] maja 2020 r., natomiast ustawa o dodatku solidarnościowym przyznawanym w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 została uchwalona dnia [...] czerwca 2020 r., a w życie weszła dnia [...] czerwca 2020 r., a więc ponad miesiąc po nabyciu - przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej. Tym samym nie mogła zatem podczas rejestracji w PUP - zostać skutecznie pouczona o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych - z tytułu - równoczesnego pobierania zasiłku dla bezrobotnych oraz dodatku solidarnościowego, bowiem w dacie jego rejestracji w PUP nie uchwalono jeszcze nawet ustawy, na mocy której określono warunki nabywania prawa, wysokość i tryb przyznawania oraz zasady wypłacania i finansowania dodatku solidarnościowego. W przedmiotowej sprawie skarżąca wskazuje, że nie została pouczona o niedopuszczalności łącznego pobierania zasiłku dla bezrobotnych oraz dodatku solidarnościowego, a akta sprawy nie dają podstaw do przyjęcia ustaleń odmiennych, tj. takich jakie stanowiły podstawę wydania zaskarżonych decyzji. W ocenie Sądu, legalność zaskarżonych decyzji budzi wątpliwości jednak nie tylko z tej przyczyny, że istnieją wątpliwości co do zaistnienia przesłanek żądania zwrotu spornego świadczenia w ogóle. Drugą kwestią pozostaje kwota, do zwrotu której zobowiązany został Skarżący. Z akt sprawy, ani tym bardziej z uzasadnienia decyzji obu instancji nie wynika, na jakiej podstawie przyjęto obliczenia wskazane w decyzji i wyliczono określoną w decyzji kwotę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Wskazano jedynie, iż organ powiatowy uzyskał informację z ZUS o przyznaniu skarżącej dodatku solidarnościowego i z uwagi na fakt pobrania przez skarżącą dodatku solidarnościowego i zasiłku dla osób bezrobotnych w okresie wskazanym powyżej, organ I instancji orzekł o obowiązku zwrotu skarżącą nienależnie pobranego zasiłku dla osób bezrobotnych. W aktach sprawy znajduje się formularz nadpłaty pt. "Nadpłata z Funduszu Pracy" stanowiący w istocie notatkę, stwierdzającą że w dniu [...] listopada 2020 r. stwierdzono nadpłatę zasiłku dla bezrobotnych za okres od [...] lipca 2020 do [...] sierpnia 2020 r. w związku z wypłatą dodatku solidarnościowego, gdzie pracownik organu I instancji wskazał, że wyliczenie nadpłaty to [...] zł (k. 53 akt adm.). Tym samym zaskarżona decyzja jest wadliwa dlatego, że kwota orzeczonego zwrotu nie poddaje się kontroli Sądu, z uwagi na brak jakichkolwiek wyjaśnień organów obu instancji, co do tego, w jaki sposób doszło do wyliczenia kwoty [...]zł jako kwoty nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. Jest to o tyle istotne, że jak wynika z art. 4 ust. 1 ustawy o dodatku solidarnościowym dodatek ten przysługuje osobie uprawnionej w wysokości [...] zł za miesiąc kalendarzowy. Równocześnie, stosownie do treści art. 4 ust. 3 ustawy o dodatku solidarnościowym w przypadku pobrania zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium, o których mowa w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w miesiącu złożenia wniosku o dodatek solidarnościowy, dodatek wypłacany jest za ten miesiąc w kwocie, o której mowa w ust. 1, pomniejszonej o wypłaconą kwotę tego zasiłku lub stypendium. Z woli ustawodawcy zatem pobranie zasiłku dla bezrobotnych w miesiącu złożenia wniosku o dodatek solidarnościowy jest okolicznością, która wpływa na zmniejszenie wysokości dodatku solidarnościowego, a nie zasiłku dla bezrobotnych. W badanej sprawie bezsporne pozostaje, że skarżąca wystąpiła o przyznanie zasiłku solidarnościowego pobierając zasiłek dla bezrobotnych. Organy ustaliły, że dodatek solidarnościowy został jej wypłacony w kwocie [...]zł za miesiąc lipiec i sierpień (k. 60 akt administracyjnych). Należy zwrócić uwagę, że przepisu art. 4 ust. 4 ustawy o dodatku solidarnościowym nie można interpretować w całkowitym oderwaniu od brzmienia art. 4 ust. 3 tej ustawy, na co - literalnie - wskazuje z resztą sam ustawodawca. Przepis art. 4 ust. 4 ustawy o dodatku solidarnościowym stanowi, bowiem, że "zasiłek dla bezrobotnych lub stypendium, wypłacone za okres, za który został wypłacony dodatek solidarnościowy, z wyjątkiem ust. 3, stanowi nienależnie pobrane świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy". A zatem zasiłek dla bezrobotnych wypłacony za okres, za który został wypłacony dodatek solidarnościowy, stanowi nienależnie pobrane świadczenie, o którym mowa w art. 76 ust. 2 u.p.z. - z wyłączeniem sytuacji o której mowa w art. 4 ust. 3 ustawy o dodatku solidarnościowym. Jak można wnioskować na podstawie analizy akt sprawy aspekt ten całkowicie pominięto na gruncie badanej sprawy. Tymczasem, ustawodawca przewidział okoliczności, które wpływają na zmniejszenie wysokości dodatku solidarnościowego. Jedną z nich jest pobranie zasiłku dla bezrobotnych w miesiącu złożenia wniosku o dodatek solidarnościowy. W tych sytuacjach dodatek wypłaca się w wysokości pomniejszonej o kwotę wypłaconego zasiłku, natomiast zasiłek dla bezrobotnych wypłaca się w pełnej kwocie (por. M. Paluszkiewicz [w:] Komentarz do ustawy o dodatku solidarnościowym przyznawanym w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 [w:] Tarcza antykryzysowa 1.0 - 4.0, ustawa o dodatku solidarnościowym i inne regulacje, jako szczególne rozwiązania w prawie pracy, prawie urzędniczym i prawie ubezpieczeń społecznych związane z COVID-19. Komentarz, Warszawa 2020). Jeżeli zatem organy uznały że w sprawie ziściły się przesłanki uzasadniające uznanie zasiłku dla bezrobotnych wypłaconego skarżącej za świadczenie nienależnie pobrane, to zobowiązane były uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie, z uwzględnieniem brzmienia art. 4 ust. 3 i 4 ustawy o dodatku solidarnościowym. Tego elementu jednak również zabrakło. Wobec braku jakichkolwiek wyliczeń w tym względzie wskazujących z czego wynika wysokość nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych, Sąd nie miał możliwości oceny zasad w oparciu o które doszło do wyliczenia kwoty zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej nie wynika czy skarżąca został faktycznie pouczona o niedopuszczalności łącznego pobierania zasiłku dla bezrobotnych oraz dodatku solidarnościowego. W ocenie Sądu kluczowe w badanej sprawie znaczenie ma bowiem zweryfikowanie i udokumentowanie ustaleń na okoliczność faktu pouczenia skarżącej o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych - z tytułu - równoczesnego pobierania zasiłku dla bezrobotnych oraz dodatku solidarnościowego. Przedstawiona Sądowi dokumentacja akt sprawy ustaleniom organów przeczy, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniesiono się do argumentacji odwołania. Należy zaakcentować, że nie budzi wątpliwości Sądu brzmienie art. 7 ust. 6 ustawy o dodatku solidarnościowym, który stanowi, że osoba uprawniona, posiadająca status bezrobotnego, informuje niezwłocznie właściwy powiatowy urząd pracy o przyznaniu dodatku solidarnościowego. Jeżeli zatem np. wraz z informacją o przyznaniu skarżącej prawa do zasiłku solidarnościowego udostępnianą na profilu informacyjnym osoby uprawnionej, utworzonym w systemie teleinformatycznym Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, skarżącej doręczono pouczenie o obowiązku niezwłocznego poinformowania właściwego powiatowego urzędu pracy o przyznaniu dodatku solidarnościowego, to dokument potwierdzający fakt dokonania tego pouczenia powinien zostać załączony do akt niniejszej sprawy To wszystko powoduje, że ustalenia organów wymykają się kontroli sądowoadministracyjnej. Analiza zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej opisanym powyżej standardom nie odpowiadają również w części odnoszącej się do uzasadnienia przyjętej przez organy kwoty świadczenia pieniężnego uznanego za nienależnie pobrane. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że stanowisko organów zawarte w uzasadnieniach wydanych decyzji nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej, co oznacza, iż zaskarżone rozstrzygnięcia organów administracji obu instancji uznać należy za wydane istotnym i mogącym mieć wpływ na wyniki sprawy naruszeniem art. 7 art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyżej przedstawioną ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, w szczególności uzupełnią materiał dowodowy o dokumentację związaną z ubieganiem się, przyznaniem i wypłatą skarżącej dodatku solidarnościowego, co pozwoli na rzetelną ocenę czy i w jakim zakresie skarżąca została pouczona o ciążącym na niej obowiązku niezwłocznego poinformowania właściwego powiatowego urzędu pracy o przyznaniu dodatku solidarnościowego. Jeżeli organy nie będą w stanie udokumentować faktu powyższego pouczenia to zobowiązane będą umorzyć postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Jeżeli natomiast, fakt pouczenia skarżącej o niedopuszczalności łącznego pobierania zasiłku dla bezrobotnych i dodatku solidarnościowego zostanie udokumentowany, to rozpoznając sprawę ponownie organy zwrócą uwagę, że prowadzone postępowanie dotyczy nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych (a nie dodatku solidarnościowego) i z uwzględnieniem art. 4 ust. 3 i 4 ustawy o dodatku solidarnościowym, ponownie rozpoznają sprawę. Swoje rozstrzygnięcie organy nadto szczegółowo uzasadnią zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku