II SA/Po 298/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie należności za usługi opiekuńcze; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 104 ust. 1 i 8 oraz art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175 poz. 1362 z późn. zm.) ustalił, że na dzień wydania powyższej decyzji należność powstała z tytułu nieuiszczenia opłaty za usługi opiekuńcze przyznane R. B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak [...], wynosi 239,70 zł. Kwota ta podlega jednocześnie zapłacie w terminie 30 dni od uzyskania przymiotu ostateczności przez tę decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że wspomnianą decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. R. B. uzyskała pomoc w formie usług opiekuńczych. Zgodnie z uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz zasad częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania odpłatność za powyższe usługi powinna wynosić 20% kosztu usługi, tj. 2,22 zł. W wyniku nieuregulowania omawianej należności na koncie skarżącej powstała zaległość za miesiąc marzec 2012 r., która na dzień [...] sierpnia 2012 r. wynosi 239,76 zł. Mimo odebrania stosownej korespondencji, skarżąca nie uiściła wskazanej kwoty. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. R. B. odwołała się od powyższej decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jej wydatki na leczenie przekraczają niekiedy osiągane dochody. Od 1991 r. jest osobą zaliczoną do I grupy inwalidzkiej. Sprawność poruszania się po mieszkaniu uzyskała po 16 latach leżenia i intensywnej rehabilitacji. Wysokość renty skarżącej oraz renty jej matki nie wystarcza na przyśpieszoną terapię rehabilitacyjną. Dlatego też skarżąca zwróciła się o ponowne przeanalizowanie sprawy i wzięcie pod uwagę jej trudnej sytuacji życiowej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił ustalony w sprawie przez organ I instancji stan faktyczny oraz przytoczył treść art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Następnie Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 104 ust. 1 wymienionej ustawy należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami tej ustawy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Należności podlegające zwrotowi oraz terminy ich zwrotu określa się przy tym w myśl art. 104 ust. 3 ustawy w drodze decyzji administracyjnej. W tej sytuacji w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego należało zatem orzec o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. R. B. zaskarżyła powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że z usług opiekuńczych korzystała dotychczas od 1992 r. nieodpłatnie. R. B. podniosła zarazem, że sprawa decyzji dotyczącej odpłatności za marzec 2012 r. była wyjaśniana z organem I instancji. Obiecano jej, że odpłatność za miesiące od marca do czerwca 2012 r. zostanie pozytywnie załatwiona. Dlatego też skarżąca nie odwoływała się w tym okresie, zakładając, że sprawa jest już nieaktualna. Ponadto R. B. wyjaśniła, że z jej renty inwalidzkiej oraz renty jej matki po uiszczeniu opłat stałych pozostaje ok. 400 zł na wyżywienie, odzież i środki utrzymania czystości. Niekiedy musi korzystać z pomocy innych ludzi by przeżyć. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że jest po operacji prawej nogi i niezbędne buty ortopedyczno-lecznicze kosztują 1.475 zł. Nie stać jej także na stelaż na cały kręgosłup. Aktualnie skarżąca przebywa tylko w mieszkaniu i nie może wychodzić na zewnątrz. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna, choć z innych względów niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr z 2012 r. poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami oraz wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z art. 145 § 1 powołanej ustawy – sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie oraz orzeka o ich uchyleniu, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśla art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przepis ten stanowi zarazem doprecyzowanie ogólnej zasady z art. 15 k.p.a., wedle której postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Należy przy tym podkreślić, że do zrealizowania wspomnianej zasady nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, lecz konieczne jest, aby te rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydawał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tym samym strona ma prawo do dwukrotnego rozstrzygnięcia jej sprawy, w tym do dwukrotnej oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a sama kontrola zasadności argumentów podniesionych w środku odwoławczym jest z tej perspektywy niewystarczająca. Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy należy stwierdzić, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...], nie spełniła opisanego wyżej wymogu (k. 12-16 akt adm. organu II instancji). Trzeba bowiem najpierw zauważyć, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...], dotyczyła odpłatności za świadczenie usług opiekuńczych, przyznanych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak [...], zmienionej następnie decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2012 r., znak [...] (k. nienumerowana akt adm. organu I instancji). Należy zaznaczyć, że uzasadnienie decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2012 r. budzi istotne zastrzeżenia. Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej, przytoczeniem przepisów prawa. O ile z tej perspektywy przedstawienie stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji można uznać za wystarczające, o tyle w pozostałym zakresie uzasadnienie wspomnianego rozstrzygnięcia organu II instancji jest zbyt lakoniczne i nie pozwala odtworzyć argumentacji Kolegium, która miałaby przemawiać za utrzymaniem w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. Zwłaszcza, że organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle, choćby w zwięzły sposób, do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Trzeba przy tym zauważyć, że podstawą prawną decyzji z dnia Prezydenta Miasta P. [...] sierpnia 2009 r. był art. 50 ust. 1-5 w zw. z art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. nr 115 poz. 728 z późn. zm.), które w niezmienionym brzmieniu obowiązywały także na gruncie nowego tekstu jednolitego powołanej ustawy i które znajdowały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie (Dz. U. z 2009 r. nr 175 poz. 1362 z późn. zm.). Z pierwszego z tych przepisów wynika z kolei, że osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Świadczenia te mogą być przyznane także osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, wspólnie zamieszkujący małżonek, wstępni lub zstępni nie są w stanie jej zapewnić. Usługi opiekuńcze obejmują przy tym pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnacje oraz, w miarę możliwości, zapewnienia kontaktów z otoczeniem. Specjalistyczne usługi opiekuńcze to natomiast usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało w swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. na art. 61 ust. 3 powołanej ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 2 i 2a cytowanej ustawy, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie tej przysługuje nadto prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Trzeba zatem podkreślić, że przepis ten – dotyczący odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej – w ogóle nie znajdował zastosowania w rozpatrywanej sprawie, skoro przedmiotem kontrolowanego postępowania była kwestia odpłatności za świadczenie usług opiekuńczych, a więc zupełnie inną formę wsparcia w ramach pomocy społecznej. Co więcej, z materiału zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika również, by skarżąca kiedykolwiek była umieszczona w takiej placówce. Tym samym za wadliwe należy uznać przytoczenie w uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2012 r. treści art. 61 ust. 3 powołanej ustawy, który w ogóle nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie. Wadę tę dodatkowo pogłębia nadmierna zwięzłość uzasadnienia, która sprawia, że rekonstrukcja argumentacji Kolegium, przemawiającej za utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r., jest niemożliwa. W konsekwencji należy więc stwierdzić, że organ II instancji nie rozpatrzył w istocie odwołania z dnia [...] sierpnia 2012 r. (k. 2 akt adm. organu II instancji), co z kolei stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uzasadniając wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) uchylić zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2012 r. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15, art. 107 § 3 i art. 127 § 1 k.p.a., co miogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę, organ II instancji powinien rozpatrzyć odwołanie skarżącej co do meritum oraz prawidłowo uzasadnić wydane rozstrzygnięcie. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 powołanej ustawy.