II SA/Po 2987/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski ( spr ) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus As.sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant referent - stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2005 r. sprawy ze skargi P. K. S. Sp. z o.o na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania o d d a l a s k a r g ę /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ M.Dybowski /-/ E.Makosz-Frymus JFS Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Zarząd Województwa L. ( dalej Zarząd Województwa), działając na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (j.t. Dz.U. 50/00/601) i § 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz.U. 82/00/933- dalej rozporządzenie), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] czerwca 2002 r. przewoźnika P. K. S. sp. z oo. (dalej PKS) o uzgodnienie zmian w skoordynowanych rozkładach jazdy na liniach: 146047 M. D.K- T.; 146467 S. D.A.- R. d.k., orzekł o uzgodnieniu zmian w skoordynowanych rozkładach jazdy na owych liniach, przy czym określił, że integralną częścią decyzji są załączniki nr 1 i 2, stanowiące rozkłady jazdy z uwzględnieniem wprowadzonych zmian. Wobec uwzględnienia w całości żądania strony, Zarząd Województwa odstąpił od uzasadnienia decyzji; w pouczeniu wskazał, że zgodnie z uchwałą nr [...] Zarządu Województwa L. z [...]r., naliczono opłatę za skoordynowanie rozkładu jazdy w wysokości [...]zł, którą należy uiścić w terminie 7 dni po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji. Składając odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej naliczonej opłaty PKS, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucił decyzji naruszenie § 4 rozporządzenia przez naliczenie opłaty na podstawie rocznego przebiegu wszystkich kursów wykonywanych przez autobusy Odwołującego się na liniach: 146047 M. D.K- T.i 146467 S. D.A.- R. d.k., a nie wg rocznego przebiegu jedynie kursów, w stosunku do których przeprowadzono uzgodnienie zmian. Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej opłaty za skoordynowanie rozkładu jazdy. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art.134 kpa i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz.U. 82/00/933) stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że obowiązkiem organu odwoławczego jest każdoczesne badanie dopuszczalności odwołania. W niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, bowiem czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Nietrafny jest pogląd Odwołującego się, że opłata koordynacyjna, należna od przewoźnika, jest "immanentną" częścią decyzji o koordynacji rozkładu jazdy. W § 4 ust. 1 rozporządzenia określono obowiązek ponoszenia kosztów postępowania koordynacyjnego w postaci opłat, w wysokości określonej w cennikach opłat. Owo uregulowanie należy powiązać z przepisami działu IX kpa- Opłaty i koszty postępowania. Przepisy te rozróżniają dwa rodzaje należności z tytułu podejmowania i prowadzenia czynności postępowania administracyjnego- opłat administracyjnych i kosztów postępowania, w rozumieniu art. 263 kpa. Opłaty administracyjne są ustalane na podstawie odrębnych przepisów w stałej wysokości lub według stawek zmiennych i przypisane są do określonej czynności. Organ administracji publicznej obowiązany jest do pobierania takich opłat. Chybiony jest pogląd wyrażony w odwołaniu, że są to opłaty lokalne, o których mowa w art. 18 pkt 11 ustawy o samorządzie województwa. Art. 265 kpa przewiduje ściągnięcie wszelkich nieuiszczonych w terminie opłat i kosztów postępowania w trybie przepisów o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych. Opłata koordynacyjna jest opłatą o szczególnym charakterze, obowiązek jej uiszczenia (ponoszenia) istnieje z mocy prawa a pobierana jest wg ustalonego cennika. Sprawa legalności cennika, w tym kalkulacji służącej za podstawę jego ustalenia, nie może być rozpatrywana w niniejszym postępowaniu, z powodu całkowitego braku właściwości Samorządowego Kolegium w tym zakresie. Zamieszczenie informacji o obowiązku ponoszenia stosownej opłaty nie oznacza, że kwestia tej opłaty jest elementem rozstrzygnięcia co do istoty, o którym mowa w art. 104 § 2 kpa, co skutkowało stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania. W skardze na powyższe postanowienie PKS, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł o jego uchylenie. Zainteresowany zarzucił postanowieniu naruszenie art. 127 kpa przez jego niezastosowanie i art. 134 kpa, poprzez błędne jego zastosowanie- uznanie braku dopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych i stwierdzenie, że wymiar opłaty przez organ I instancji za skoordynowany rozkład jazdy nie jest elementem decyzji administracyjnej, podlegającym kontroli instancyjnej. W obszernym uzasadnieniu Skarżący wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, przewoźnicy, o których mowa w § 3 ust. 2, ponoszą opłaty związane z wykonywaniem koordynacji rozkładów jazdy w wysokości określonej w cennikach opłat, ustalanych na podstawie dokonywanej raz w roku kalkulacji kosztów ponoszonych przez organy prowadzące koordynację za: 1) koordynację nowego rozkładu jazdy, 2) zmianę skoordynowanego rozkładu jazdy, proporcjonalnie do planowanego przebiegu środków transportowych w koordynowanym lub zmienianym rozkładzie jazdy. Na podstawie owej regulacji Zarząd w pkt 3 załącznika nr 1 do uchwały [...] (dalej uchwała Zarządu) ustalił, że opłata za zmianę w skoordynowanym rozkładzie jazdy wynosi 0,55 zł za 100 km rocznego przebiegu wg skoordynowanego rozkładu jazdy. Zarząd ustalił wysokość opłaty na podstawie rocznego przebiegu wszystkich kursów wykonywanych przez autobusy PKS na liniach 146047 M. D.K- T. i 146467 S. D.A.- R. d.k., co nie znajduje oparcia w § 4 ust. 1 rozporządzenia ani w samej uchwale Zarządu, zwłaszcza że uchwała nie może odbiegać swą treścią od dyrektywy zawartej w rozporządzeniu. W owych uregulowaniach chodzi o naliczanie opłat proporcjonalnie planowanego przebiegu środków transportowych na konkretnych kursach, wobec których przeprowadzono koordynację lub zmianę. Interpretacja organu I instancji prowadzi do sytuacji, że przewoźnik, występujący o koordynację nowych kursów na istniejącej linii lub o zmianę godzin odjazdów istniejących kursów, będzie płacił ponownie za to, za co zapłacił przy pierwszej koordynacji plus za nowe kursy albo zmianę istniejących. Wykładnia taka kłóci się z konstytucyjnymi zasadami praworządności i swobody działalności gospodarczej rozumianej jako zakaz ustanawiania nadmiernych ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, jak i zasadą racjonalnego prawodawcy. Nadmiernym obciążeniem jest pobieranie opłat za zmianę w skoordynowanych rozkładach w oparciu o metodę i stawkę przyjętą przez organ I instancji zwłaszcza, że zmiany w rozkładzie jazdy są dokonywane stosunkowo często, choćby z uwagi na konieczność jego dostosowania do nowych rozkładów zajęć w szkołach, do których uczniowie dowożeni są przez PKS. Poważne wątpliwości budzi wysokość kosztów ponoszonych przez organ I instancji w związku z prowadzeniem koordynacji rozkładów jazdy. Ust. 1 § 4 rozporządzenia uzależnia wysokość opłat również od kalkulacji kosztów ponoszonych przez organy prowadzące koordynację. Kalkulacja przedłożona przed przyjęciem uchwały Zarządu- jeśli takowa była- musiała zawierać niesamowite sumy, skoro organ I instancji żąda takich kwot od Skarżącego. Organ może ponieść wyższe koszta przy koordynacji nowego rozkładu jazdy, lecz jest to praktycznie niemożliwe z oczywistych względów przy zmianie istniejącego rozkładu. W demokratycznym państwie prawa jest niedopuszczalne, by organ administracji samodzielnie ustalał zasady naliczania opłat za dokonywane czynności, następnie interpretował je w sposób ewidentnie sprzeczny z językowymi regułami wykładni i oczywistą szkodą dla strony postępowania, a następnie twierdził, że jest to czynność materialno- techniczna i jako taka nie może być skutecznie poddana kontroli organu II instancji. Wymierzenie opłaty koordynacyjnej jest integralną częścią decyzji koordynacyjnej i podlega ogólnym zasadom weryfikacji w toku postępowania odwoławczego. Opłata koordynacyjna nosi wszelkie cechy opłaty administracyjnej, ponoszonej za czynności urzędowe przewidziane przepisami prawa materialnego, nie objęte przepisami o opłacie skarbowej i dokonane w ramach zadań własnych samorządu wojewódzkiego z zakresu transportu zbiorowego. Jest to należność publicznoprawna, mogąca być wymierzoną wyłącznie decyzją właściwego organu. Potwierdza to użycie w § 4 ust. 1 terminu "opłata" i nawet jeśli przyjąć, że to opłata w rozumieniu art. 261 § 1 kpa, to trzeba pamiętać, że opłata w rozumieniu tego przepisu jest opłatą skarbową, której stawki ściśle określa załącznik do ustawy i mają stałą wysokość, niezależną od kosztów poniesionych przez organ administracji. Każdy składający wniosek określonej treści do organu administracji publicznej wie, z jakimi kosztami musi się liczyć, przeto nie ma potrzeby poddawania kontroli instancyjnej wysokości kwoty opłaty uiszczonej przez takiego wnioskodawcę, bowiem jeśli zapłaci za dużo, zawsze może żądać zwrotu nadpłaty. Opłata koordynacyjna nie spełnia tych warunków. Wymierzana jest indywidualnie, w oparciu o szereg przesłanek i dlatego nosi wszelkie cechy podatkowej decyzji wymiarowej, wydawanej w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej i jako taka może być przedmiotem odwołania do organu wyższej instancji, jak i skargi do NSA. W § 4 ust. 1 rozporządzenia mowa o "kosztach postępowania w postaci opłat", gdy w dziale IX kpa mowa o "opłatach" i "kosztach postępowania", mających odmienne zakresy pojęciowe. "Opłaty" to opłata skarbowa. "Koszty postępowania" obciążają stronę, jeśli wynikły z winy strony lub zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony. Koszty te wymierzane są postanowieniem i strona może wnieść od takiego postanowienia zażalenie do organu wyższej instancji ( art. 264 kpa). W decyzji I instancji brak jakiegokolwiek pouczenia o możliwości, sposobie, o terminie do ewentualnego wniesienia środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia o wymierzeniu opłaty koordynacyjnej, co jest zrozumiałe z uwagi na zapatrywanie organu co do charakteru tego rozstrzygnięcia, jednak ma istotne znaczenie w przypadku uznania, że strona jednak miała możliwość wniesienia zażalenia na podstawie art. 264 § 2 kpa, bowiem brak takiego pouczenia powoduje, że termin do wniesienia tego środka nie biegnie. Istotne dla sprawy są wątpliwości związane z legalnością wydania uchwały Zarządu. Z § 4 ust. 1 rozporządzenia nie wynika jednoznacznie kompetencja dla organów dokonujących koordynacji do ustalania stawek opłat, mowa jest w nim tylko o powiązaniu tych stawek z kosztami, jakie organy administracji ponoszą przy prowadzeniu tego typu spraw. Zarząd Województwa powołał jako normę kompetencyjną art. 41 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (j.t. Dz.U. 142/01/1590) stanowiący, że Zarząd Województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Art. 18 ust. 11 tej ustawy jednoznacznie wskazuje, że kompetencje do ustalania opłat lokalnych, do których zalicza się opłatę administracyjną, ma sejmik województwa. Konsekwencją jest wydanie decyzji z dnia [...]r. nr [...], w części dotyczącej wymierzenia opłaty, bez podstawy prawnej, w związku z czym jest ona dotknięta sankcją nieważności, czyli opłata nie powinna być w ogóle wymierzona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadną. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia przewoźnicy, o których mowa w § 3 ust. 2, ponoszą koszty (opłaty) związane z wykonywaniem koordynacji rozkładów jazdy w wysokości określonej w cennikach opłat, ustalanych na podstawie dokonywanej raz w roku kalkulacji kosztów ponoszonych przez organy prowadzące koordynację, za: koordynację nowego rozkładu jazdy; zmianę koordynowanego rozkładu jazdy, proporcjonalnie do planowanego przebiegu środków transportowych w koordynowanym lub zmienianym rozkładzie jazdy. Błędnie Skarżący przyjmuje, że wymiar opłaty koordynacyjnej wymaga wydania decyzji, podlegającej kontroli instancyjnej. W doktrynie trafnie wskazuje się, że niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia i przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W szczególności odwołanie jest niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi czynność materialno- techniczną. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeśli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania ( art. 134 kpa; wyrok z 7.7. 1992- SA/Gd 746/92 z akceptującą glosą B. Adamiak- OSP 9/93/178; B. Adamiak w: "Kpa- komentarz" CH BECK 2004 s. 583 nb. 2). Podobną konstrukcję jak opłata koordynacyjna, ma opłata za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, pobierana corocznie na podstawie art. 11 [1] ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( j.t. Dz.U. 147/02/1231 ze zm.). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, o której mowa w art. 11 [1] ustawy z 26.X.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz.U. 35/82/230 ze zm.), nie ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Ustalenie owej opłaty jest czynnością materialno- techniczną, dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisu prawa, dokonywaną w trybie pozaprocesowym przez właściwy organ lub w drodze samoobliczenia, a zatem decyzyjny tryb ustalania opłaty narusza prawo ( uchwały 5 SNSA z 23.6.1997: - OPK 33/97 i OPK 3-31/97- ONSA 4/97/150 i 151; uzasadnienie uchwały 5 SNSA z 23.6.1997 OPK 1/97- ONSA 4/97/149, akceptowane przez G. Zalas w: "Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi- komentarz, doktryna, orzecznictwo" Zakamycze 2002 s. 196- 197; wyrok z 12.6.2003- II SA/Po 1266/01). Charakteru owej opłaty i ustalania jej w drodze czynności materialno- technicznej, nie przeciwią się wskazane w skardze różnice w stosunku do opłaty skarbowej ( w tym jej określoność wynikająca z załącznika do ustawy o opłacie skarbowej). Opłata pobierana na podstawie art. 11 [1] ustawy z 26.X.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, uwzględnia także szereg zmiennych wartości- w tym określanych przez korzystającego z zezwoleń na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych w drodze pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzednim, w tym- np. w rozbiciu na poszczególne kategorie napojów alkoholowych ( art. 11 [1] ust 4; G. Zalas- op. cit. s. 204). Wbrew stanowisku Skarżącego, ustalenie opłaty w drodze czynności materialno- technicznej nie pozbawia strony możliwości kontroli prawidłowości obliczenia tej opłaty. Strona, mająca wątpliwości co istnienia samego obowiązku uiszczenia opłaty bądź jej wysokości, może żądać wyrażenia przez organ koordynujący rozkład jazdy, swego stanowiska w tym zakresie. Art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270, 162/04/1692- dalej upsa) przewiduje kontrolę przez sąd administracyjny działalności administracji publicznej w sprawach skarg na inne niż wymienione w punktach 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pogląd taki, wyrażony pod rządem art. 16 ust. 1 pkt 4 i art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. 74/95/368 ze zm.), wyraziła G. Zalas (op. cit. s. 198); pogląd ów zachował aktualność pod rządem upsa. Wbrew stanowisku Skarżącego, opłatą w rozumieniu art. 261 § 1 kpa nie jest wyłącznie opłata skarbowa, przewidziana w ustawie z 9.9.2000 r. o opłacie skarbowej ( Dz.U. 86/00/960 ze zm.). W art. 3 ustawy z 9.9.2000 r. o opłacie skarbowej ustawodawca wprost postanowił, że nie podlegają opłacie skarbowej podania,..., czynności urzędowe, zaświadczenia oraz zezwolenia, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają innym opłatom o charakterze publicznoprawnym... W doktrynie trafnie wskazuje się, że opłaty obowiązujące w sprawach rozpatrywanych w postępowaniu administracyjnym są ustanawiane i pobierane na podstawie przepisów odrębnych. Są to nie tylko opłaty skarbowe, lecz- przykładowo- opłaty administracyjne, wprowadzone przez radę gminy na podstawie art. 18 ustawy z dnia 12.1.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (j.t. Dz.U. 9/02/84), jako i opłaty paszportowe pobierane na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 29.11.1990 r o paszportach (j.t. Dz.U. 2/91/5 ze zm.), opłaty za czynności dozoru technicznego na podstawie ustawy z dnia 21.12.2000 r. o dozorze technicznym (Dz.U. 122/00/1321 ze zm.), opłaty pobierane przez Urząd Patentowy na podstawie ustawy z 30.6.2000 r.- Prawo własności przemysłowej ( j.t. Dz.U. 119/03/1117), opłaty probiercze pobierane za czynności urzędów probierczych ( ustawa z 3.4.1993 Prawo probiercze- Dz.U. 55/93/249 ze zm.), opłaty konsularne, pobierane na podstawie ustawy z dnia 13.2.1984 r. o funkcjach konsulów RP (Dz.U. 9/84/34 ze zm.), opłaty za wydanie prawa jazdy, pobierane na podstawie ustawy z 20.6.1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 98/97/602 ze zm.; J. Borkowski w: "Kpa- komentarz" CH BECK 2004 s. 853-855- nb. 1-2; J. Zdanowicz "Podatek od czynności cywilnoprawnych. Opłata skarbowa- komentarz" CH BECK 2002 s.185; Z. Ofiarski "Ustawy: o opłacie skarbowej, o podatku od czynności cywilnoprawnych- komentarz" DW ABC 2001 s. 36- 40). Do takich opłat, pobieranych na podstawie odrębnych przepisów, należy opłata koordynacyjna, jak i opłata na podstawie art. 11 [1] ustawy z 26.X.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Trafnie Samorządowe Kolegium uznało, że uchwała Zarządu Województwa mogła być przedmiotem kontroli w odrębnym trybie (art. 79 i art. 82- 83, art. 90 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa- j.t. Dz.U. 142/01/1590 ze zm.). Jak organ II instancji zasadnie wyjaśnił, kwestia ta nie podlegała jego kognicji. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270, zm. 162/04/1692) w zw. z art. 97§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1271 ze zm.), należało orzec jak w sentencji. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ M. Dybowski /-/ E.Makosz-Frymus jfs