II SA/Po 299/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2017 r. ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 listopada 2016r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę Decyzją z dnia 17 listopada 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania D. G., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] i Miasta O. (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia 22 września 2016 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego. Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym. Dnia 9 sierpnia 2016 r. D. G. złożył w Miejsko Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w O. wniosek o ustalenie na jego rzecz prawa do zasiłku pielęgnacyjnego (wniosek datowano na 5 sierpnia 2016 r.). Załączył do niego dowód osobisty oraz kserokopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 26 stycznia 2012 r., nr [...] (k. 9 akt administracyjnych). Na wezwanie organu D. G. złożył następnie w organie oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, że pozostaje na swoim utrzymaniu, jego matka nie pobiera żadnych środków na niego, a on stara się zarobić na utrzymanie w swoim gospodarstwie domowym. W załączonym formularzu nie wskazał żadnych osób bliskich przebywających za granicą (k. 11 akt administracyjnych). Następnie pismem z dnia 31 sierpnia 2016 r. Burmistrz działając na podstawie art. 23a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 114; obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 – uw. Sądu; dalej "u.ś.r.") przekazał wniosek D. G. do Regionalnego Ośrodka P. Społecznej w P. (Marszałka Województwa W.) w celu ustalenia, czy w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W. się to z posiadaną przez organ z urzędu wiedzą, że matka D. G. – K. G. pracuje i mieszka w [...] (k. 12 akt administracyjnych). Pismem z dnia 13 września 2016 r., [...] Marszałek Województwa W. poinformował, że w stosunku do wniosku D. G. złożonego w dniu 9 sierpnia 2016 r. nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ponieważ K. G. nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z D. G. (k. 13 akt administracyjnych). Decyzją z dnia 22 września 2016 r., nr [...] Burmistrz przyznał D. G. świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie [...]zł miesięcznie na okres od dnia 1 sierpnia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. (k. 15 akt administracyjnych). Świadczenie to przyznano skarżącemu jako osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, z zastrzeżeniem, że niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 21 roku życia. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał: art. 104 i 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej "K.p.a."), art. 16, art. 20 ust. 3, art. 26 u.ś.r. oraz rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i P. Społecznej z dnia grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. poz. 2284). Burmistrz odstąpił od uzasadnienia decyzji na podstawie art. 107 § 4 K.p.a. uznając, że uwzględniono w całości żądanie wnioskodawcy. Odwołanie od decyzji Burmistrza złożył D. G. podnosząc, że od 18 roku życia jest na własnym utrzymaniu i prowadzi własne gospodarstwo domowe. Wskazał, że składa odwołanie w części w jakiej organ nie przyznał mu zaległego zasiłku pielęgnacyjnego. Świadczenie to przysługuje mu jako osobie pełnoletniej według treści orzeczenia o niepełnosprawności nr [...] Decyzją z dnia 17 listopada 2016 r., nr [...] Kolegium, działając między innymi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazało, że zgodnie z art. 16 ust. 1 i 3 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji i przysługuje on osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Kolegium stwierdziło, że D. G. jest zatem uprawniony do wnioskowanego świadczenia. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 2 i 3 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Przenosząc powyższe na grunt sprawy Kolegium podkreśliło, że skoro D. G. złożył wniosek w sierpniu 2016 r. i legitymuje się orzeczeniem wydanym do dnia 31 grudnia 2016 r., to należało przyznać świadczenie na okres od dnia 1 sierpnia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. W skardze D. G. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji w części nieuwzględniającej zaległego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od stycznia 2014 r. do lipca 2016 r. w łącznej wysokości [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie w wypłacie zasiłku oraz o zobowiązanie organu do wydania decyzji w zakresie zaległego zasiłku pielęgnacyjnego. Wystąpił nadto o przyznanie pełnomocnikowi nieopłaconych kosztów pomocy prawnej. W motywach skargi skarżący wyjaśnił, że organy nie orzekły w całości o jego żądania, nie rozpoznały istoty sprawy i nie dokonały szczegółowej analizy stanu faktycznego oraz nie uwzględniły uprzednio wydanych decyzji. Potraktowały one wniosek z dnia 9 sierpnia 2016 r. jako samoistny, bez uwzględnienia wniosku o wypłatę zaległego zasiłku za okres od stycznia 2014 r. do lipca 2016 r. Nie odniosły się w ogóle do żądania wypłaty zaległego zasiłku za okres, od kiedy przysługiwał, a kiedy nie był wypłacany. Odnosząc powyższe twierdzenia do regulacji prawnych D. G. wyjaśnił, że na podstawie art. 16 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przysługuje mu jako osobie, wobec której orzeczono niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym. Ze względu na fakt, iż matka skarżącego była zatrudniona w [...], na podstawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie do grudnia 2013 r., to jest do osiągnięcia pełnoletności przez skarżącego, zasiłek pielęgnacyjny przysługujący na podstawie polskich przepisów nie należał się skarżącemu. Pobrane z tego tytułu świadczenia uległy zwrotowi, pomimo iż holenderski urząd odmówił wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego na skarżącego, a przyznał jedynie świadczenie rodzinne. Dodatkowo zgodnie z przepisami prawa holenderskiego odpowiednik zasiłku pielęgnacyjnego nie przysługuje począwszy od miesiąca następującego po osiągnięciu pełnoletności przez uprawnionego. Świadczenie holenderskie nie przysługuje więc od stycznia 2014 r. - skarżący osiągnął bowiem pełnoletność w grudniu 2013 r. D. G. wywiódł dalej, że zgodnie z art. 16 ust. 5a u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje, jeżeli członkom rodziny przysługują za granicą świadczenia na pokrycie wydatków związanych z pielęgnacją tych osób, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W niniejszej sprawie, począwszy od stycznia 2014 roku nie przysługiwało matce skarżącego żadne świadczenie rodzinne, w tym świadczenie na pokrycie wydatków związanych z pielęgnacją skarżącego. Wskazując na powyższe D. G. doszedł do przekonania, że począwszy od stycznia 2014 r. (od miesiąca następującego po miesiącu, którym osiągnął pełnoletność) do 31 grudnia 2016 r., to jest do upływu okresu, na jaki orzeczono w stosunku do niego niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym, powinien był otrzymywać zasiłek pielęgnacyjny w Polsce. Zasiłek powinien być wypłacany na podstawie uprzednio złożonego wniosku, bez konieczności składania odrębnego wniosku. Skarżący zwrócił się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o wypłatę przysługującego mu zasiłku pielęgnacyjnego. Wniosek obejmował nie tylko świadczenia na przyszłość, ale również zaległe świadczenia od stycznia 2014 r. Tymczasem organ potraktował wniosek jak nowe żądanie o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego i nie uwzględnił żądania wypłaty zaległego zasiłku w łącznej wysokości [...] zł (zaległy zasiłek za okres od stycznia 2014 roku do lipca 2016 roku). W ocenie Skarżącego działanie takie uznać należy za nieprawidłowe, bowiem decyzja w tej sprawie winna obejmować również niewypłacone, należne skarżącemu świadczenia W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów podniesionych pod adresem decyzji organ wskazał, że przepisy na podstawie których wydano decyzję są bezsporne, a na ich podstawie nie można było dokonać jakiejkolwiek rozszerzającej interpretacji złożonego wniosku i przyznać z urzędu świadczenia z mocą wsteczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia prawnych motywów wyroku wskazać trzeba, że w sprawie bezspornym jest, że D. G. wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego złożył dnia 9 sierpnia 2016 r. Nie było także kwestionowane przez organy, że skarżący jest pełnoletnią osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym oraz, że na podstawie art. 16 ust. 1 oraz ust. 3 u.ś.r. jest uprawniony do wnioskowanego świadczenia. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 3 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. D. G. spełnia wszystkie przesłanki określone w tym przepisie. Spornym zagadnieniem w sprawie okazała się natomiast kwestia okresu, za jaki zasiłek pielęgnacyjny powinien zostać przyznany na podstawie wniosku złożonego dnia 9 sierpnia 2016 r. D. G. w skardze przedstawia obszerny wywód, w którym dowodzi, że od dnia 1 stycznia 2014 r. (pierwszy miesiąc kalendarzowy po osiągnięciu przez niego pełnoletności) według prawa holenderskiego przestały przysługiwać jego matce świadczenia odpowiadające zasiłkowi pielęgnacyjnemu. Z argumentacji skarżącego wynika, że od tej daty przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie powinny stanowić przeszkody w przyznaniu świadczenia bezpośrednio jemu na podstawie prawa polskiego. Z tej przyczyny – zdaniem D. G. – na podstawie wniosku złożonego dnia 9 sierpnia 2016 r. organ powinien ustalić prawo do świadczenia nie tylko od sierpnia 2016 r., ale także od stycznia 2014 r. Odnosząc się do powyższego Sąd wskazuje, że nie odmawia całkowicie racji skarżącemu, jeśli chodzi o przedstawioną przez niego generalną tezę o konkurencji jego uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego względem odpowiadających uprawnień zamieszkałej w [...] matki. Skarżący jednak zapomina, że sam fakt, że świadczenie prawdopodobnie przysługiwałoby mu od roku 2014 r. nie oznacza, że musi być ono wstecznie wypłacone w oparciu o wniosek złożony w 2016 r. Zgodnie z polską ustawą o świadczeniach rodzinnych przyjmuje się w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że "prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego" (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Wyjątek od zasady przyznawania świadczenia od miesiąca kalendarzowego złożenia wniosku zawarto jedynie w art. 24 ust. 2a u.ś.r. Przepis ten stanowi, że "jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności". Sytuacja w nim określona nie występuje jednak, gdyż przedłożone zaświadczenie o niepełnosprawności nr [...] wydano dnia 26 stycznia 2012 r. (k. 9 akt administracyjnych). Mając to wszystko na uwadze stwierdzić należy, że zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych (art. 24 ust. 2 u.ś.r.) zasiłek pielęgnacyjny na podstawie wniosku D. G. złożonego dnia 9 sierpnia 2016 r. mógł być mu przyznany za okres rozpoczynający się najwcześniej od miesiąca sierpnia 2016 r. Na marginesie i niezależnie od powyższego Sąd zaznacza, że odnosząc się do treści skargi rozważył też, czy jest możliwe sformułowanie argumentacji, która przemawiałyby za ewentualnym przyjęciem (na korzyść skarżącego) rozszerzającej, funkcjonalnej wykładni regulacji prawnej nakazującej prawo do świadczeń rodzinnych ustalać od miesiąca złożenia wniosku. Doszedł jednak do przekonania, że nie można odnaleźć argumentów na poparcie takiej interpretacji prawa. Art. 24 ust. 2 u.ś.r. służy zapewnieniu instytucjom pomocy społecznej możliwości planowania wydatków na tą pomoc, jako że ta przyznawana jest na przyszłość, a nie wstecznie. Żądanie skarżącego przyznania świadczenia od stycznia 2014 r. na podstawie wniosku z 2016 r. opiera się z kolei na założeniu, że świadczenia rodzinne przysługują nawet za okres, gdy wniosek nie został jeszcze złożony. Takiego założenia nie sposób zaakceptować. Dodatkowo Sąd wskazuje, że dokonał analizy przebiegu postępowania administracyjnego i nie stwierdził nieprawidłowości w jego przeprowadzeniu. Nie naruszono także innych aniżeli wskazane w skardze przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z opisanych przyczyn decyzję Burmistrza jak i utrzymującą ją w mocy decyzję Kolegium należy więc uznać za trafną. Złożona skarga podlega zatem oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.