II SA/Po 2992/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia NSA Grażyna Radzicka Asesor sąd. Lilianna Drewniak-Żaba Protokolant po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2005r. sprawy ze skargi G. i P.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia prowadzenia uprawy leśnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza nieważność decyzji Starosty z dnia [...]r. Nr [...]; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 100,-zł (sto zł) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ L.Drewniak-Żaba /-/ B.Kamieńska /-/ G.Radzicka P. i G. J., którzy umową notarialną z dnia [...]r. nabyli nieruchomość położoną w B. o obszarze [...]ha stanowiącą zabudowania, rolę, użytki zielone i rów – w [...]r. wystąpili z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie [...]ha posiadanych gruntów rolnych do zalesienia, w zamian za ekwiwalent pieniężny. Starosta decyzją z dnia [...]r. – wydaną na podstawie art. 3 ust. 1, 2 i 7 ustawy z dnia 8 czerwca 2001r. o przeznaczeniu gruntów do zalesiania (Dz.U. Nr 73, poz. 764) – wyraził zgodę na przeznaczenie do zalesienia gruntu rolnego stanowiącego część gospodarstwa rolnego wnioskodawców (obejmującego działkę nr [...]) – o powierzchni [...]ha klas V i VI określając teren wykonania zalesienia do dnia [...]r., natomiast co do powierzchni [...]ha wpisanej w ewidencji jako grunty zakrzewione i rowy odmówił wyrażenia zgody "ponieważ nie zostały one taksatywnie wymienione w art. 3 ust. 1 cyt. na wstępie ustawy". Wnioskodawcy nie wnieśli odwołania od tej decyzji i przystąpili do zalesienia na podstawie planu zalesienia opracowanego przez Nadleśnictwo G. z siedzibą w L. Decyzją z dnia [...]r. Starosta na podstawie art. 6 ust. 1 i 3, art. 7 ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 8 czerwca 2001r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia: I. stwierdził prowadzenie przez G. i P. małżonków J. uprawy leśnej o powierzchni [...]ha na części działki nr [...]położonej w B. w gminie N. oraz nabycie przez nich prawa do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu rolnego z uprawy rolnej i prowadzenie uprawy leśnej; II. zobowiązał małżonków J. do niezwłocznego zawiadomienia o nabyciu przez któregokolwiek z nich prawa do emerytury lub renty; III. zastrzegł, że w przypadku prowadzenia uprawy niezgodnie z planem zalesienia, a następnie uproszczonym planem urządzania lasu wypłata ekwiwalentu zostanie wstrzymana. W uzasadnieniu ustalono, na podstawie protokołu lustracji Nadleśnictwa G. z dnia [...]r. oraz protokołu oględzin z dnia [...]r., że G. i P. J. zalesili powierzchnię [...]ha, na dalszym [...]ha istnieje odnowienie naturalne – samosiewów olchy, osik i brzozy, natomiast powierzchnia [...]ha jest silnie zachwaszczona i okresowo podmokła. G. i P. J. wnieśli odwołanie od tej decyzji, kwestionując stwierdzenie zawarte w punkcie I o prowadzeniu uprawy leśnej o powierzchni [...]ha i domagając się jego zmiany przez "stwierdzenie prowadzenia przez właścicieli gruntu uprawy leśnej na całym przeznaczonym do zalesienia obszarze, tj. [...]ha" oraz uznanie, że w związku z przeznaczeniem do zalesienia gruntu rolnego o takiej powierzchni następuje równoczesna likwidacja gospodarstwa rolnego, a właścicielom zalesionego gruntu pozostaje grunt rolny, którego powierzchnia, łącznie z terenem zabudowań mieszkalnych, wynosi [...]ha. Na mocy art. 7 ust. 4 ustawy powoduje to podwyższenie należnego ekwiwalentu o 50%. Odwołujący się wyjaśnili, że w chwili zalesiania grunty były przez nich przygotowane i odpowiadały warunkom nasadzeń, ale nie można było ich w całości dokonać "z powodu braku sadzonek brzóz i olch (posiadały liście i ze względu na zaawansowany proces wegetacji nie nadawały się do sadzenia)". Lustracja przeprowadzona w dniu [...]r., określająca 95% udatność prowadzonych upraw leśnych na powierzchni tylko [...]ha całkowicie pominęła istniejącą na pozostałej powierzchni sukcesję i odnowienia naturalne. Plan zalesienia przygotowany przez Nadleśnictwo obejmował odnowienia naturalne i nie korygował areału [...]ha ustalonego w decyzji Starosty z dnia [...]r. Starosta decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 155 kpa zmienił swoją decyzję z dnia [...]r. przez przesunięcie terminu wykonania zalesienia do końca [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...]r. W uzasadnieniu podkreślono, że zarówno lustracja w terenie, jak i kontrola zalesienia przeprowadzone w dniach [...] i [...]r. wykazały, iż odwołujący się dokonali zalesienia na obszarze [...]ha. W niniejszym postępowaniu nie mógł być rozpatrywany zarzut pominięcia istniejącej sukcesji i odnowień naturalnych, ponieważ postępowanie "dotyczy wyłącznie decyzji stwierdzającej prowadzenie przez właścicieli gruntu uprawy leśnej, która jest bezsporna i dotyczy [...]ha gruntu". Kolegium nie podzieliło wywodów odwołania, iż w związku z przeznaczeniem do zalesienia gruntu rolnego następuje równoczesna likwidacja gospodarstwa rolnego powodująca na podstawie art. 7 ust. 4 podwyższenie należnego ekwiwalentu o 50%. Stosownie bowiem do tego przepisu ekwiwalent podwyższa się o 50%, jeżeli jednocześnie z przeznaczeniem gruntu do zalesienia następuje likwidacja gospodarstwa rolnego lub działki siedliskowej większej niż [...]ha. Wypłacenie tej podwyżki ekwiwalentu może nastąpić – jak stanowi art. 8 ust./ 1 pkt 1 i ust. 3 – dopiero po uzyskaniu pierwszej pozytywnej oceny udatności upraw, dokonanej po upływie 2 lat od zalesienia gruntu rolnego. Decyzja organu II instancji została doręczona odwołującym się w dniu [...]r., czyli po miesiącu od jej wydania. W czasie biegu terminu do wniesienia skargi, Starosta wydał dnia [...]r. kolejna decyzję w trybie art. 155 kpa, zmieniając decyzję starosty z dnia [...]r. stwierdzającą prowadzenie przez G. i P. J. uprawy leśnej o powierzchni [...]ha oraz nabycie prawa do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu rolnego z uprawy rolnej i prowadzenie uprawy leśnej, przez nadanie punktowi I ppkt 1 decyzji brzmienia: "stwierdzić od dnia [...]r. prowadzenie przez małżonków G. i P. J. uprawy leśnej na powierzchni [...]ha (...)", taką bowiem powierzchnię stwierdzono po jesiennym, zalesieniu [...]ha gruntów. G. i P. J. wnieśli: odwołanie od ostatnio przytoczonej decyzji Starosty oraz skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...]r. W skardze zarzucili, że odnowa naturalna winna być wliczona do zalesionego gruntu na mocy art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 3 ustawy oraz planu zalesienia z [...]r., w oparciu o który starosta sprawdza wykonanie zalesienia. Wbrew stanowisku organu drugiej instancji, Starosta winien był w decyzji z dnia [...]r. odnieść się do art. 7 ust. 4 dotyczącego likwidacji gospodarstwa rolnego, tak jak odniósł się do uregulowań ust. 1 i 2 tegoż art. 7, tym bardziej że przedstawiciele Starostwa dokonali pomiaru terenu wyłączonego z zalesienia, tj. siedliska, roli i stawów. Zdaniem skarżących w art. 7 ust. 4 i art. 8 ust. 2 ustawy mowa jest o dwóch odrębnych podwyżkach ekwiwalentu: w art. 7 ust. 4 o podwyżce obligatoryjnej, płatnej po zalesieniu, dotyczącej gruntu zalesionego, zaś w art. 8 ust. 2 o podwyżce uznaniowej przyznawanej na wniosek, płatnej po 2 latach, dotyczącej gruntu leśnego. Przytaczając w art. 8 ust. 2 artykułu 7 ust. 4 ustawodawca chciał wskazać, że warunkiem niezbędnym do uzyskania podwyżki w trybie art. 8 ust. 2 jest likwidacja gospodarstwa rolnego. Skarżący wyjaśnili, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wzięło pod uwagę, iż Starosta decyzją z dnia [...]r. przesunął termin zakończenia zalesienia do końca [...]r., a dokonane zalesienie jesienne spowodowało wycięcie części odnowy naturalnej i krzewów oraz zmniejszenie obszaru zajmowanego przez siedlisko i rolę. W efekcie z [...]ha posiadanych gruntów zalesiono sztucznie [...]ha, a na [...]ha występuje odnowa naturalna. Łącznie zatem grunt zalesiony obejmuje [...]ha, a resztę – siedlisko i rola ([...]ha), stawy ([...]ha) oraz rowy i drogi ([...]ha). W piśmie z dnia [...]r. skarżący powiadomili Sąd o toczącym się przed organem drugiej instancji postępowaniu na skutek ich odwołania wniesionego od decyzji Starosty z dnia [...]r. W postępowaniu tym podnieśli, że "aktualizacja zmian odnośnie powierzchni użytkowanych gruntów jest prawnie niemożliwa, gdyż do chwili obecnej właśnie zakres użytkowania w/w powierzchni jest przedmiotem nie rozstrzygniętego sporu (np. odnowa naturalna)". Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi w powołaniu na argumentacje przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...]r. W piśmie z dnia [...]r. skarżący poinformowali, że cofnęli odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...]r., wydanej w trybie art. 155 kpa i oczekują, że ich zarzuty będą rozstrzygnięte w niniejszym postępowaniu (k. 45 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny – właściwy do rozpoznania sprawy na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) - zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, mimo że nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się trafne. Przede wszystkim należy przypomnieć, iż ostateczną i prawomocną decyzją z dnia [...]r. Starosta wyraził zgodę na przeznaczenie do zalesienia gruntu rolnego o powierzchni [...]ha, a nie – jak wnioskowali skarżący – gruntu o powierzchni [...]ha. Odmowa wyrażenia zgody na przeznaczenie do zalesienia dotyczyła objętego wnioskiem gruntu o powierzchni [...]ha (grunty zadrzewione i rowy). Skoro należąca do skarżących nieruchomość rolna ma obszar [...]ha, to skarżący nie mogą skutecznie twierdzić, iż przeznaczenie omawianą decyzją do zalesienia gruntu o powierzchni [...]ha dawało im, na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 8 czerwca 2001r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U. Nr 73, poz. 764) w pierwotnym brzmieniu, prawo do 50% podwyżki miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej. Przy skarżących pozostała bowiem działka siedliskowa i reszta gruntu o łącznej powierzchni [...]ha. Tymczasem stosownie do art. 7 ust. 4 ustawy ekwiwalent podwyższa się o 50%, jeżeli równocześnie z przeznaczeniem gruntu do zalesienia następuje likwidacja gospodarstwa rolnego, a właściciel zalesionego gruntu nie jest ponadto właścicielem gruntu rolnego lub działki siedliskowej większej niż [...]ha. Decyzja Starosty o przeznaczeniu do zalesienia gruntu rolnego należącego do G. i P. J.– o powierzchni [...]ha, stanowiła podstawę do opracowania przez Nadleśnictwo w G. planu zalesienia całej tej powierzchni. Skoro plan zalesienia zakładał, że "przy zalesianiu gruntów porolnych należy wykorzystywać odnowienia naturalne gatunków drzew i krzewów występujące w formie płatów, kęp i grup", to trzeba przyznać rację skarżącym, iż tego rodzaju odnowienia występujące na obszarze [...]ha powinny być również uznane za prowadzenie uprawy leśnej. Błędne jest zatem stanowisko zaprezentowane prze Starostę w decyzji z dnia [...]r. o stwierdzeniu prowadzenia przez skarżących uprawy leśnej na powierzchni [...]ha, jak również stanowisko organu odwoławczego utrzymującego w mocy decyzję organu pierwszej instancji, iż występowanie na obszarze przeznaczonym do zalesienia istniejącej sukcesji i odnowień naturalnych wyklucza możliwość objęcia ich decyzją o prowadzeniu uprawy leśnej, upoważniającą do otrzymania ekwiwalentu o jakim mowa w art. 7 ustawy. W konsekwencji nie zostało ustalone, jaką powierzchnię gruntów rolnych przeznaczonych do zalesienia decyzją Starosty z dnia [...]r. stanowiły odnowienia naturalne. Była to okoliczność sporna, bowiem skarżący w piśmie z dnia [...]r. twierdzili, że zalesienia naturalne występowały na [...]ha, zaś w protokole odbioru z dnia [...]r. jest mowa o odnowieniu na obszarze [...]ha. W protokole zaznaczono, iż "odbiór nie stanowi podstawy do wydania decyzji administracyjnej o prowadzeniu uprawy leśnej". Z tych względów zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...]r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia [...]r. w przedmiocie stwierdzenia prowadzenia przez małżonków J. uprawy leśnej na powierzchni [...]ha, należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Oznacza to konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji na skutek odwołania małżonków J. od decyzji Starosty z dnia [...]r. Ostateczna decyzja organu drugiej instancji, doręczona skarżącym po miesiącu, to jest w dniu [...]r., była przedmiotem skargi złożonej dnia [...]r. W skardze tej skarżący kwestionowali m.in. odmowę przeznaczenia do zalesienia gruntów porosłych odnowieniami naturalnymi. Starosta– nie czekając na uprawomocnienie się ostatecznej decyzji Kolegium – w dniu [...]r. wydał na podstawie art. 155 kpa decyzję zmieniającą swoją decyzję z dnia [...]r. i stwierdził "od dnia [...]r. prowadzenie przez małżonków G. i P. J. uprawy leśnej o powierzchni [...]ha (...)". W uzasadnieniu powołał się na konieczność uwzględnienia – za zgodą stron – zalesienia [...]ha gruntu jesienią [...]r. Decyzja ta rażąco narusza przepis art. 155 kpa. Po pierwsze – przepis ten dopuszcza możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, jedynie za zgodą strony. Samo powołanie się przez organ orzekający w uzasadnieniu decyzji na posiadanie takiej zgody nie może odnieść skutku w postaci otwarcia się możliwości weryfikacji decyzji ostatecznej pod kątem przesłanek wymienionych w art. 155 kpa. Nie można przyjmować istnienia zgody skarżących na zmianę decyzji i nadanie jej przytoczonego brzmienia choćby dlatego, że skarżący i od tej decyzji odwołali się do organu drugiej instancji, a nadto kwestionowali przyjętą tam powierzchnię prowadzonej uprawy leśnej. Po drugie – zmiany powierzchni prowadzonej przez małżonków J. uprawy leśnej Starosta dokonał nie wyniku rozważenia istnienia przesłanek przewidzianych w art. 155 (interes społeczny lub słuszny interes strony), lecz po ustaleniu, że po wydaniu w dniu [...]r. decyzji ostatecznej małżonkowie J. zalesili jeszcze dalszą powierzchnię [...]ha. Tymczasem, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 1993r., I SA 1892/92, opublikowanym w ONSA 1994r. z. 3, poz. 116 – decyzja wydana na podstawie art. 155 kpa może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienioną (uchyloną) decyzją organu, a nie kwestii nowych. Powoduje to konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...]r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 135 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten nakłada na Sąd obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy o stwierdzenie prowadzenia uprawy leśnej. Za decyzję wydaną "w granicach danej sprawy" może być uznana decyzja z dnia [...]r. wydana w trybie art. 155 kpa. Decyzja ta jest ostateczna, bowiem małżonkowie J. cofnęli odwołanie wniesione od tej decyzji (k. 45 akt sądowych). Dlatego orzeczono jak w sentencji. /-/ L.Drewniak-Żaba /-/ B.Kamieńska /-/ G.Radzicka MarK