II SA/Po 3/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2010 r. Nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.",) art. 37 pkt 1 i 4, art. 46 ust. 4, art. 123 ust. 1 pkt 1, art. 123 ust. 2 i 3, art. 125, 127, art. 128, art. 130, art. 131 ust. 1 i 2 pkt 1 i 3, art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2001 r. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.), w związku z art. 21 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r. Nr 130 poz. 1087), po rozpatrzeniu wniosku J. K. z dnia 28 lipca 2004 r. udzielił wymienionej osobie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki [...] na odcinku [...] km(działka nr ewid. [...] obręb [...] [...]) oraz wód rzeki [...] na odcinku [...] km (działka nr ewid. [...] obr. [...]) do hodowli ryb [...] w [...] stawach rybnych i [...] magazynach o łącznej powierzchni lustra wody [...] ha w miejscowości [...] gm. [...], w tym na: a) piętrzenie wód powierzchniowych rzeki [...] na określonych warunkach, b) pobór wód powierzchniowych z rzeki [...] dla potrzeb stawów nr [...] oraz magazynu nr [...], nr [...] i nr [...] i stawów nr [...] ściśle określonymi urządzeniami, Organ określił wielkości poboru wód powierzchniowych z rzeki [...], zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji, ustalając maksymalny pobór roczny wody oraz określił cel i zakres korzystania z wód (pkt 2.2), ograniczenia wynikające z konieczności zachowania przepływu nienaruszalnego (pkt 2.3), cel i ilość odprowadzanych wód (pkt 3.1 3.2) lokalizację urządzeń do odprowadzania wód (pkt 3.3), niezbędne przedsięwzięcia ograniczające negatywne oddziaływanie na środowisko (pkt 3.4). W punkcie II decyzji nałożono na wnioskodawcę szereg obowiązków, w tym w pkt 5 obowiązek wykonania urządzeń zabezpieczających przed oddziaływaniem stawu nr 3 na nasyp drogowy drogi nr [...] w km w postaci rowu opaskowego lub wzmocnienia brzegu skarpy przylegającej do nasypu drogowego w sposób gwarantujący nieprzedostawanie się wód w głąb nasypu – w terminie do 12 maja 2011 r. Za podstawę wydania pozwolenia Starosta przyjął operat wodnoprawny opracowany w czerwcu 2004 r. Pozwolenie wodnoprawne Starosta wydał na okres do dnia [...] 2030 r. Wnioskiem z dnia 11 maja 2011 r. J. K. wystąpił do Starosty [...] o "przedłużenie terminu wykonania prac zabezpieczających określonych w pkt II ppkt 5 decyzji", w uzasadnieniu wniosku podnosząc, iż staw nr [...] od ponad czterech lat nie jest eksploatowany - jest bez wody i nie oddziałuje na nasyp drogi nr [...]. Podniósł, że po tak długim nie eksploatowania stawu konieczne jest oczyszczenie jego dna z grubej darniny i porośniętych w dnie odrostów drzew olchy, co wymaga zastosowania sprzętu mechanicznego. Prace te planuje zakończyć do końca 2012 roku i dopiero po tym terminie przystąpi do eksploatacji tego stawu, jednocześnie wykonując zabezpieczenia, o jakich stanowi wskazany punkt decyzji. Pismem z dnia 20 czerwca 2011 r. J. K. sprecyzował swoje żądanie, wnosząc o zmianę decyzji z dnia [...] 2010 r. w jej pkt II ppkt 5. Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] na podstawie art. 155 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. K., odmówił zmiany w pkt II ppkt 5 pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] 2010 r. znak [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił przebieg postępowania administracyjnego. Wyjaśniono, iż zawiadomieniem z dnia 29 czerwca 2011 r. podmioty uznane za strony postępowania powiadomiono o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z wnioskowaną przez J. K. zmianą posiadanego pozwolenia wodnoprawnego, osobom tym następnie umożliwiono zapoznanie z zebranym materiałem dowodowym oraz wniesienie uwag, zgodnie z art. 10 k.p.a. Podano, iż w dniu 30 czerwca 2011 r. Starosta wystąpił do stron postępowania o pisemne wyrażenie zgody na zmianę pozwolenia wodnoprawnego. Do dnia wydania decyzji do pisma nie ustosunkowali się: K. T., Urząd Miejski w D. oraz Nadleśnictwo [...], będący stronami postepowania. Uwzględniając powyższe, organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może zostać, w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z przepisu art. 155 k.p.a. wynika więc, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną tylko wtedy, jeżeli spełnione są łącznie powyższe warunki. Wskazano, że zgoda strony w tym przypadku musi być udzielona wyraźnie, nie może być więc tutaj mowy o zgodzie dorozumianej lub domniemanej, dlatego milczenie strony nie można uznać za możliwe dorozumiane bądź domniemane wyrażenia zgody na zmianę decyzji. Brak oświadczenia wymienionych trzech podmiotów uniemożliwia czynienie jakichkolwiek merytorycznych rozważań, czy zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna. Skoro nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki wymienione w art. 155 k.p.a., Starosta odmówił żądanej zmiany decyzji własnej z dnia [...] 2010 r. o udzieleniu J. K. pozwolenia wodnoprawnego. Od powyższej decyzji J. K. odwołał się, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i uwzględnienie wniosku o zmianę pozwolenia wodnoprawnego. Wskazał na konieczność ponownego zwrócenia się do K. T. o złożenie oświadczenia, czy wyraża zgodę na zmianę decyzji w jej pkt II ppkt 5, ewentualnie o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem stron postępowania. Do odwołania skarżący załączył zgodę Nadleśnictwa [...] oraz Burmistrza [...] na wnioskowaną zmianę decyzji. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wyznaczył Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu do rozpoznania sprawy z odwołania J. K. od wyżej opisanej decyzji Starosty [...]. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, spełnienie jakich przesłanek umożliwia zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. Organ wskazał na konieczność jednoczesnego spełnienia wszystkich wskazanych w tym przepisie przesłanek, w tym uzyskania zgody wszystkich stron postepowania zakończonego wydaniem decyzji, która ma zostać zmieniona w tym trybie. Organ II instancji podzielił stanowisko Starosty co do konieczności uzyskania wyraźnej zgody wszystkich stron, powtarzając w tym zakresie argumentację przytoczoną przez organ I instancji. Wskazano, ze z akt sprawy wynika, iż pismo z dnia 30 czerwca 2011 r. doręczono stronom postepowania w sposób prawidłowy, o czym świadczą zwrotne potwierdzenia jego odbioru, tym samym organ odwoławczy nie widzi konieczności występowania ponownie do jednej ze stron o złożenie oświadczenia w sprawie zmiany pozwolenia wodnoprawnego, bądź przeprowadzenia ewentualnej rozprawy administracyjnej. Zdaniem organu w sytuacji, gdy do odwołania załączono zgody dwóch podmiotów i nadal nie uzyskano zgody K. T., to decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Powyższa decyzja została zaskarżona przez J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach, zarzucając organom nie przeprowadzenie analizy, czy wszystkie strony wymienione w postępowaniu zwykłym mają status stron w rozumieniu materialnym, a więc dotyczą osób, którym faktycznie przysługiwał status strony w świetle art. 28 k.p.a. Wskazał, iż zgodnie z orzecznictwem tożsamość strony w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu nadzwyczajnym odnosić można wyłącznie do stron w rozumieniu materialnym, a nie do stron w znaczeniu formalnym – co dotyczy osób faktycznie traktowanych przez organ w postępowaniu zwykłym. Zdaniem skarżącego brak zbadania tej kwestii stanowi podstawę do uwzględnienia skargi. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, iż nie może wydać decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie dysponując zgodą wszystkich stron postępowania uczestniczących w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może zostać wyprowadzony tylko z przepisów prawa materialnego, tj, normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. W prawie wodnym taką normą, z której podmiot może wywodzić prawa i obowiązki w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, stanowi art. 127 ust. 7. Organ przytoczył treść tego przepisu w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania pozwolenia wodnoprawnego i wyjaśnił, iż art. 127 ust. 7 Prawa wodnego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., uznając następnie, że z tych względów w obu decyzjach prawidłowo określono katalog stron w toczącym się postępowaniu. Organ następnie wskazał, iż wydanie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w sytuacji, gdy brak zgody strony na zmianę decyzji, stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 par. 2 k.p.a.). Wskazano, że żaden przepis prawa nie nakłada na organ administracji obowiązku "wyjednania" zgody strony na zmianę decyzji. Na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniósł, iż skarżący nie występował do K. T. o wyrażenie zgody na zmianę decyzji bowiem nie uznaje ją za stronę postępowania. Wskazał, że K. T. jest właścicielką nieruchomości o powierzchni [...] m2, która to nieruchomość nie graniczy z jego gospodarstwem rybackim, graniczy natomiast z gospodarstwem [...] brata, M. K. Pełnomocnik skarżącego zarzucił, iż na etapie postępowania odwoławczego naruszono art. 10 k.p.a, bowiem nie zawiadomiono go o czynnościach oraz nie doręczono decyzji. Zdaniem pełnomocnika organ odwoławczy nie powinien orzekać w sprawie ponieważ miał przymiot strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym – Zarządowi Gospodarki Wodnej w Poznaniu doręczono decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy stwierdzić, iż organ I instancji prawidłowo zakwalifikował wniosek J. K. o zmianę pozwolenia wodnoprawnego, jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 155 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, iż organy obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji w sposób prawidłowy przedstawiły wykładnię art. 155 k.p.a. i orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. Stanowisko to Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę w całości podzielił, uznając je za prawidłowe. Należy jednakże zauważyć, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Skoro postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek J. K. i dotyczyło zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., organ nie mógł pominąć słusznego interesu wnioskodawcy. Organ odwoławczy nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ I instancji, tymczasem wskazać należy, iż w uzasadnieniu decyzji wydanej przez organ I instancji podano, że zawiadomieniem z dnia 29 czerwca 2011 r. podmioty uznane za strony postępowania powiadomiono o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z wnioskiem skarżącego o zmianę posiadanego pozwolenia wodnoprawnego, stronom tym następnie umożliwiono zapoznanie z zebranym materiałem dowodowym oraz wniesienie uwag, i do tych stron pismem z dnia 30 czerwca 2011 r. wystąpiono o pisemne wyrażenie zgody na zmianę pozwolenia wodnoprawnego. Do dnia wydania decyzji przez organ I instancji do pisma nie ustosunkowali się: K. T., Urząd Miejski w D. oraz Nadleśnictwo [...]. Na etapie postępowania odwoławczego skarżący dostarczył zgodę dwóch ostatnich podmiotów, w konsekwencji zaskarżona decyzja wydana została w sytuacji, gdy stanowiska nie zajęła K. T., uznana przez organy obu instancji za stronę postępowania. Zgodnie z art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne w jej brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] 2010 r. (pozwolenie wodnoprawne), stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Przepis ten jest przepisem szczególnym wobec art. 28 k.p.a., z którego wypływa obowiązek organu prowadzącego postępowanie ustalenia stron postępowania. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż przez zgodę strony, o której mowa w art. 155 k.p.a., rozumieć trzeba zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r. sygn. II OSK 367/07 Lex nr 468573). W aktach sprawy przekazanych Sądowi znajduje się decyzja z dnia [...] 2010 r. z wykazem podmiotów, którym decyzja ta została doręczona. Akta sprawy nie zawierają jednakże żadnego dokumentu, z którego wynikałoby kto włada powierzchnią ziemi znajdującej się w zasięgu oddziaływania korzystania z wód oraz planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Akta administracyjne sprawy wskazują, że organ I instancji, do którego obowiązków należy ustalenie stron postępowania, swoje ustalenia w tym zakresie poczynił wyłącznie na treści wykazu podmiotów, którym decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym została doręczona. Stosownej analizy co do prawidłowości takiego oznaczenia stron postępowania nie zawiera również zaskarżona decyzja. Dopiero w odpowiedzi na skargę wyjaśniono, kto w świetle art. 127 ust. 7 Prawa wodnego ma przymiot strony postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, lecz także na tym etapie nie zbadano i nie wyjaśniono, czy K. T. miała przymiot strony postępowania w znaczeniu materialnoprawnym (co skarżący podniósł w skardze i na rozprawie) oraz czy przymiot ten nadal posiada. Tymczasem stanowisko organów winno znaleźć odzwierciedlenie zarówno w aktach sprawy, jak i w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), bowiem kwestia ustalenia i uczestniczenia w sprawie stron postępowania w rozumieniu art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne determinuje ustalenie, czy została spełniona jedna z przesłanek wskazanych w art. 155 k.p.a., a mianowicie zgoda stron na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Powyższa wadliwość naraża organ administracji na zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Na mocy art. 10 k.p.a. organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zagwarantowania stronie możliwość wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji. Prawu strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów towarzyszy obowiązek organu prowadzącego postępowanie pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2000 r., V SA 316/00, niepubl.). W rozpatrywanym przypadku organ II instancji obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu nie zapewnił, w konsekwencji strona skarżąca pozbawiona została możliwości podniesienia argumentów przytoczonych na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Z przyczyn wyżej opisanych Sąd uznał, iż uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w konsekwencji już to uchybienie może stanowić w tym przypadku samoistną przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut wydania zaskarżonej decyzji przez organ, który uznany został za stronę postępowania przez organ I instancji, bowiem jak wynika z rozdzielników do decyzji, zarówno pozwolenie wodnoprawne, jak i decyzja organu I instancji doręczone zostały Dyrektorowi Regionalnemu Zarządu Gospodarki Wodnej w S., a nie w Poznaniu, jak strona skarżąca wywodzi. Z akt sprawy wynika ponadto, że zaskarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącego, który włączył się do sprawy już po wydaniu decyzji przez organ I instancji (data przesłania pełnomocnictwa do Starostwa – 26 sierpnia 2011 r.). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 , a o wykonalności decyzji orzeczono na mocy art. 152 wymienionej ustawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem przedstawionej powyżej oceny prawnej.