II SA/Po 30/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na powtórzenie zajęć postanawia odrzucić skargę /-/ P. Daniel Rektor Uniwersytetu [...] decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy zarządzenie Dziekana Wydziału Anglistyki Uniwersytetu [...] z dnia [...] października 2021 r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na powtórzenie zajęć niezaliczonych z powodu niezadowalających wyników w nauce z jednoczesnym kontynuowaniem studiów na roku wyższym. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że pismem z dnia [...] września 2021 r. W. M. złożyła wniosek o powtarzanie zajęć niezaliczonych z powodu niezadowalających wyników w nauce - przedmiotu Praktyczna nauka języka angielskiego na kierunku filologia angielska z jednoczesnym kontynuowaniem studiów na roku wyższym. Zarządzeniem z dnia [...] października 2021 r. (doręczonym w dniu [...] października 2021 r.) Dziekan Wydziału Anglistyki Uniwersytetu [...] (dalej jako: "U[...]") nie wyraził zgody na powtarzanie przedmiotu z jednoczesnym kontynuowaniem studiów na roku wyższym. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady programowej grupy kierunków studiów: filologia angielska; English Studies: Literature and Culture; English Linguistics: Theories, Interfaces, Technologies Wydziału Anglistyki U[...] z dnia [...] września 2020 r. w sprawie powtarzania wybranych przedmiotów bez kontynuacji studiów na roku wyższym (dalej jako: "uchwała nr [...]") nie ma możliwości powtarzania przedmiotu Praktyczna nauka języka angielskiego na kierunku filologia angielska z jednoczesną kontynuacją studiów na roku wyższym. Podkreślono, że rozstrzygnięcie zostało podjęte na podstawie § 36 Regulaminu studiów Uniwersytetu [...] (tekst ujednolicony na podstawie uchwały nr [...]/2019 Senatu Uniwersytetu [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz uchwały nr [...]/2019 Senatu Uniwersytetu [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. - dalej jako: "Regulamin studiów U[...]"), zgodnie z którym rada programowa kierunku studiów może określić zajęcia na danym kierunku studiów, co do których nie może zostać zastosowany tryb, o którym mowa w § 34 ust. 1 pkt 1) Regulaminu studiów U[...] tj. powtarzanie zajęć niezaliczonych z powodu niezadowalających wyników w nauce z jednoczesnym kontynuowaniem przez studenta studiów na roku wyższym. Pismem z dnia [...] października 2021 r. (wniesionym w dniu [...] października 2021 r.) W. M. złożyła odwołanie od zarządzenia Dziekana Wydziału Anglistyki U[...] z dnia [...] października 2021 r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na powtarzanie przedmiotu z jednoczesnym kontynuowaniem studiów na roku wyższym. W uzasadnieniu podniesiono, że w związku z wydaniem zarządzenia doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 ust. 1 pkt 2), art. 75 i art. 85 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 478 ze zm. - dalej również jako: "p.s.w.n."). Zdaniem skarżącej prawo studenta do powtarzania określonych zajęć z powodu niezadowalających wyników w nauce, określone w Regulaminie studiów U[...] uchwalonym przez Senat U[...], nie może być zawieszone na podstawie uchwały nr [...] wydanej przez organ niebędący Senatem U[...], gdyż wyłącznie Senat U[...] jest upoważniony do uchwalenia i zmiany Regulaminu studiów U[...]. Rozpoznając wniesione odwołanie Rektor podniósł, że zgodnie z art. 85 ust. 1 pkt 7 p.s.w.n. student ma prawo do powtarzania określonych zajęć z powodu niezadowalających wyników w nauce na zasadach określonych w regulaminie studiów. Niniejsze prawo nie ma bezwzględnego charakteru, gdyż możliwość skorzystania z niego przez studenta podlega zasadom określonym w regulaminie studiów, który zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 2 p.s.w.n. jest uchwalany przez senat. Uprawnienie studenta w postaci powtarzania określonych zajęć z powodu niezadowalających wyników w nauce ma charakter fakultatywny, uznaniowy, a szczegółowe warunki, zakres oraz tryb składania i rozpatrywania wniosków musi zostać określony w regulaminie studiów. W § 34-36 Regulaminu studiów U[...] uchwalonym przez Senat U[...] uregulowano prawo studenta do powtarzania określonych zajęć z powodu niezadowalających wyników w nauce, wskazując jednocześnie w § 36 Regulaminu studiów U[...], iż nie jest możliwe powtarzanie zajęć z jednoczesnym kontynuowaniem przez studenta studiów na roku wyższym, które rada programowa kierunku studiów określiła jako niepodlegające powtarzaniu w tym trybie. Ustanowienie przez Senat U[...] w niniejszym przepisie ograniczenia prawa studenta do powtarzania zajęć z powodu niezadowalających wyników w nauce nie jest naruszeniem przepisów, nie wyłącza w sposób zupełny prawa studenta, o którym mowa w art. 85 ust. 1 pkt 7 p.s.w.n. lecz określa szczegółowe zasady jego realizacji. Zgodnie z § 36 Regulaminu studiów U [...] niemożliwe jest wyłącznie powtarzanie zajęć z jednoczesnym kontynuowaniem przez studenta studiów na roku wyższym (§ 34 ust. 1 pkt 1 Regulaminu studiów U[...]), natomiast dopuszczalne jest powtarzanie zajęć bez kontynuowania przez studenta studiów na roku wyższym (§ 34 ust. 1 pkt 2 Regulaminu studiów U[...]). Zdaniem Rektora określenie w § 36 Regulaminu studiów U[...], iż rada programowa kierunku studiów (przez którą rozumie się także radę programową grupy kierunków studiów zgodnie z § 75 Regulaminu studiów U[...]) może określić zajęcia, które nie mogą być powtarzane z jednoczesnym kontynuowaniem przez studenta studiów na roku wyższym, nie oznacza przekazania przez Senat U[...] upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 pkt 2 p.s.w.n., do uchwalenia i zmiany Regulaminu studiów U[...] na rzecz rady programowej kierunku studiów. Końcowo Rektor podniósł, że odwołująca, jako student Wydziału Anglistyki U[...] stała się podmiotem praw i obowiązków wynikających z Regulaminu studiów U[...], zobowiązując się do przestrzegania jego przepisów na podstawie art. 107 ust. 1 p.s.w.n. tak samo, jak organy uczelni rozstrzygające indywidualne sprawy studenckie związane z przebiegiem studiów, w tym powtarzaniem określonych zajęć z powodu niezadowalających wyników w nauce. Z uwagi na powyższe nie jest było możliwe udzielenie odwołującej zgody na powtarzanie zajęć niezaliczonych z powodu niezadowalających wyników w nauce - przedmiotu Praktyczna nauka języka angielskiego na kierunku filologia angielska - z jednoczesnym kontynuowaniem studiów na roku wyższym. W decyzji zawarto pouczenie, że rozstrzygnięcie Rektora Uniwersytetu [...] jest ostateczne. Wydawane w ramach stosunku zakładowego akty wewnętrzne organów uczelni w indywidualnych sprawach studenckich związanych z przebiegiem studiów, niezałatwiane w formie decyzji administracyjnej, nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Strona niezadowolona z niniejszej decyzji będzie mogła zakwestionować rozstrzygnięcie w skardze na akt zakładowy zewnętrzny, czyli rozstrzygnięcie, które ma znaczenie dla praw i obowiązków studenta, przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu lub rozwiązaniu stosunku zakładowego (np. decyzja o skreśleniu z listy studentów). Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. M., podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu oraz wskazując, że możliwość wniesienia skargi wynika z treści art. 85 ust. 1 pkt 7 p.s.w.n. Odpowiadając na skargę Rektor wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że na decyzję w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na powtórzenie zajęć nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przed merytoryczną oceną wniesionej skargi obowiązkiem Sądu jest ustalenie, czy akt lub czynność podlegający zaskarżeniu dotyczy kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), przedmiotem sądowej kontroli mogą być akt inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Do właściwości, jakimi musi charakteryzować się dany akt lub czynność by być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zalicza się: 1) ich wyodrębnienie od decyzji administracyjnych i postanowień, zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 i 3 powyższej ustawy, gdyż stanowią one bądź to oświadczenia wiedzy, które potwierdzają uprawnienia lub obowiązki (inne akty w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) bądź to stanowią działania określona mianem działań materialno – technicznych, stanowiąc działania faktyczne polegające na dokonywaniu rejestracji czy też prowadzeniu ewidencji (czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi); 2) ich zewnętrzny i indywidualny charakter – są one adresowane do podmiotów nie podporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi je wydającemu oraz posiadają indywidualnie oznaczonego adresata; 3) należą do zakresu działania administracji publicznej, a więc mają charakter publicznoprawny, a nie prywatnoprawny; 4) odnoszą się do uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarżąca wywodzi, że decyzja w sprawie odmowy wyrażenia zgody na powtórzenie zajęć niezaliczonych z powodu niezadowalających wyników w nauce z jednoczesnym kontynuowaniem studiów na roku wyższym, stanowi akt z zakresu administracji publicznej, a co za tym idzie, podlega on sądowej kontroli. W ocenie Sądu stanowisko powyższe uznać należy za błędne. Stosownie do art. 9 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t. j. Dz. U. uczelnia jest autonomiczna na zasadach określonych w ustawie. Zakres normatywny ustępu 2 art. 9 stanowi realizację przepisu art. 70 ust. 5 Konstytucji RP, zgodnie z którym zapewnia się autonomię szkół wyższych na zasadach określonych w ustawie. Według zaś z art. 75 ust. 1 powołanej ustawy, organizację studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki studenta określa regulamin studiów. Uchwalanie regulaminu studiów należy do zadań senatu (art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce). Zgodnie z art. 85 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce student ma prawo do powtarzania określonych zajęć z powodu niezadowalających wyników w nauce - na zasadach określonych w regulaminie studiów. W tym miejscu należy podkreślić, że ustawodawca w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce przyznając organom uczelni możliwość uregulowania organizacji uczelni i toku studiów, nie poddał kontroli sądów administracyjnych wszystkich rozstrzygnięć podejmowanych przez organy uczelni. W ustawie wskazano wyraźnie przypadki, w których wydawane są decyzje administracyjne. Przyjęte rozwiązanie wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii. W konsekwencji kognicji sądów administracyjnych podlegają tylko decyzje organów uczelni mające wyraźną podstawę prawną w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Zgodnie z jej regulacjami w drodze decyzji administracyjnej orzeka się o: odmowie przyjęcia na studia (art. 72 ust. 3), stwierdzeniu nieważności dyplomu (art. 77 ust. 5), świadczeniach pomocy materialnej dla studentów (art. 86 ust. 2 ustawy), skreśleniu z listy studentów (art. 108). Ponadto ustawa dokładnie określa inne sytuacje, w których dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego, tj.: na rozstrzygnięcie w sprawie uchylenia aktu wydawanego przez samorząd studencki niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, statutu uczelni, regulaminu studiów lub regulaminu samorządu (art. 110 ust. 8); na decyzję Rady Doskonałości Naukowej w sprawie nabycia uprawnień równoważnych uprawnieniom wynikającym z posiadania stopnia doktora habilitowanego (art. 226 ust. 5); na prawomocne orzeczenie odwoławczej komisji dyscyplinarnej (art. 318); na rozstrzygnięcie nadzorcze ministra w sprawie stwierdzenia nieważności aktu uczelni niezgodnego z prawem (art. 427 ust. 3). Art. 85 cytowanej ustawy nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w przedmiocie powtarzania określonych zajęć z powodu niezadowalających wyników w nauce. W doktrynie i orzecznictwie za utrwalony uznać należy pogląd zgodnie z którym zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków użytkowników zakładu przesądzające. Od powyżej wymienionych odróżnić należy rozstrzygnięcia organów szkoły wyższej znajdujące postawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. statucie uczelni czy w regulaminie studiów, będą to akty zakładowe wewnętrzne, które dotyczą indywidualnie określonego członka zakładu, które jednak nie odnoszą się do nawiązania, bądź rozwiązania stosunku łączącego go z zakładem. Tego rodzaju aktem opartym na wewnętrznym źródle prawa jest rozstrzygnięcie w przedmiocie powtarzania określonych zajęć z powodu niezadowalających wyników w nauce, które nie stanowi decyzji administracyjnej podlegającej kontroli sądu. W ocenie Sądu przedmiotowe rozstrzygnięcie nie może być również przedmiotem skargi, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje mające podstawę prawną w ustawie, zaś rozstrzygnięcia uczelni mające podstawę prawną w takich wewnętrznych źródłach prawa, jak regulamin studiów, mają charakter aktów wewnętrznych i nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1583/12, Baza NSA). Skoro organizację studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki studenta określa regulamin studiów to uznać należy, że ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich aktów podejmowanych w indywidualnych sprawach kontroli sądów administracyjnych. W związku z powyższym uznać należało, że kwestia powtarzania określonych zajęć z powodu niezadowalających wyników w nauce dotyczy stosunku wewnętrznego pomiędzy zakładem a tym nauczycielem i tym samym nie mieści w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. kategorii spraw podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych Kwestie te podlegają weryfikacji tylko i wyłącznie w trybie i na zasadach określonych w statucie uczelni oraz regulaminie studiów, a zatem nie można ich uznać za akty o charakterze zewnętrznym. Nie wymagają one wydania indywidualnej decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sądowej, bowiem nie wywierają bezpośrednio jakiegokolwiek skutku na zewnątrz, w postaci nawiązania, odmowy nawiązania, przekształcenia bądź rozwiązania stosunku zakładowego. W konsekwencji takie akty lub czynności podejmowane w takich sprawach nie podlegają jurysdykcji sądowej. Stwierdzenie powyższego oznacza, skarga w niniejszej sprawie, jako dotycząca czynności nieobjętej zakresem właściwości sądów administracyjnych podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono w sentencji postanowienia. /-/ P. [...]