II SA/Po 302/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2006 r. sprawy ze skargi J. i P. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/E.Podrazik /-/A.Łaskarzewska B.Kamieńska II SA/Po 302/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]01.2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. i P. E. , w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z 2003 r.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...].03.2005 r., nakazującą J. i P. E przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działek nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w P. , tj. zagospodarowania nieruchomości na cele mieszkalnictwa jednorodzinnego. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż na przedmiotowych działkach J. i P. E prowadzą działalność gospodarczą polegającą na składowaniu i sprzedaży materiałów budowlanych. Ubiegali się oni i uzyskali decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz decyzję o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego dwurodzinnego. Mimo, że w decyzji o warunkach zabudowy wskazano na możliwość wprowadzenia na nieruchomości nieuciążliwych usług, to jednak odwołujący się – ani starając się o warunki zabudowy, ani o pozwolenie na budowę – nie ubiegali się o wprowadzenie tej możliwości do zagospodarowania nieruchomości. Wprowadzenie usług na teren nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wymaga uzyskania wszelkich prawem przewidzianych zezwoleń. Wpis do ewidencji działalności gospodarczej nie daje uprawnień do prowadzenia tej działalności gdziekolwiek, bez uzyskania zgody właściwych organów. Twierdzenia odwołujących się, że nie mieli świadomości potrzeby uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla rozpoczęcia takiej działalności na swojej nieruchomości mieszkalnej są niewiarygodne, bowiem posiadają profesjonalną obsługę prawną. Teren ulicy [...] stanowi teren zabudowy mieszkaniowej. Odwołujący powinni wiedzieć, iż organ administracji nie może nikomu nakazać konieczności ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy, nakazać może jednak przywrócenie stanu zagospodarowania działki. Dopiero po wykonaniu nakazu będzie można rozważyć możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla prowadzenia działalności gospodarczej na przedmiotowej nieruchomości. Wówczas także ocenić będzie można w sposób obiektywny czy obecnie prowadzona działalność gospodarcza jest uciążliwa dla sąsiadów, czy uciążliwość ta wykracza poza granice działki. Niewątpliwe jest w tej sprawie, że skarżący nie uzyskali prawa do prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości przy ulicy [...]. Od powyższej decyzji skargę złożyli J. i P. E , domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie przepisów art. 7 kpa, art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podnieśli, iż przepis art. 59 ust. 3 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dawał organowi możliwość wydania dwojakiego rodzaju decyzji, w tym decyzji wstrzymującej użytkowanie terenu i wyznaczającej termin do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Organ I instancji wybrał drugą z możliwości, nakazując przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, nie podając w decyzji w ogóle powodów takiego wyboru. Wybór ten nie jest dowolny, musi być racjonalny i musi znaleźć odzwierciedlenie w decyzji. Również Kolegium w zaskarżonej decyzji nie naprawiło tego braku, mimo, że na zarzut ten wyraźnie wskazano w odwołaniu. Skarżący mieli prawo sądzić, że ze swojej nieruchomości mają prawo w pełni korzystać. Pełnomocnictwo dla radcy prawnego udzielono w dniu [...].10.2004 r., a więc po dłuższym czasie od momentu rozpoczęcia działalności. Organy nie uwzględniły słusznego interesu skarżących. Działalność handlowa jest jedynym źródłem utrzymania skarżących i ich rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Organ dodatkowo podniósł, że nie rozważał możliwości nakazania skarżącym konieczności ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy, zakładając że podjęte przez skarżących działanie jest niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przepis art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera normę prawną, zgodnie z którą zmiana sposobu zagospodarowania terenu, nie polegająca na wykonywaniu robót budowlanych, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzji takiej nie wymaga jedynie tymczasowa, jednorazowa zmiana sposobu zagospodarowania terenu, trwająca nie dłużej niż rok. Inna interpretacja powyższego przepisu prowadziłaby do nie dającej się usunąć sprzeczności między nim, a przepisem art. 59 ust. 1 zdanie drugie ustawy. Takie też stanowisko wyrażono w doktrynie (T. Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Zakamycze 2004). W myśl art. 59 ust. 3 ustawy w przypadku opisanej wyżej zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, właściwy organ może wobec właściciela nieruchomości zastosować jedną z dwóch sankcji, a mianowicie nakazać mu wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, albo nakazać mu przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. W przedmiotowej sprawie – pomimo że Kolegium nie rozróżnia pojęć "prowadzenia działalności gospodarczej" i "zmiany zagospodarowania terenu", akcentując fakt prowadzenia działalności gospodarczej na przedmiotowej nieruchomości – na podstawie zebranego dotychczas w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego stwierdzić należy, iż spełnione zostały przesłanki do zastosowania przepisu art. 59 ust. 3 ustawy. Skarżący na przedmiotowych działkach, zabudowanych domem mieszkalnym dwurodzinnym, zmienili sposób zagospodarowania terenu, gromadząc i składując na nich materiały budowlane przeznaczone do dalszego obrotu. Zmiana ta dokonana została co najmniej w 2003 r. – jak wyjaśnił skarżący P.E. przed Sądem. Dla opisanej zmiany zagospodarowania terenu skarżący nie uzyskali decyzji o warunkach zabudowy. Powoływana przez skarżących decyzja nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 01.1996 r. ustalała warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego dwurodzinnego, termin jej ważności upłynął 26.01.1997 r., w oparciu o nią zrealizowano budynek mieszkalny dwurodzinny. Decyzja ta nie mogła więc być podstawą do przedmiotowej zmiany zagospodarowania terenu. Stan świadomości skarżących co do konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jak wskazano wyżej przepis art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje dwa rodzaje sankcji za dokonanie zmian zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wybór sankcji należy do kompetencji organów administracji i ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie może być jednak arbitralne, dowolne. Wybór sankcji winien być poprzedzony dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego oraz uzasadniony. Organ winien, kierując się zasadami z art. 7 i art. 8 kpa, wydać rozstrzygnięcie po rozważeniu zarówno słusznego interesu strony, jak i interesu społecznego. Przyczyny i argumenty, dla których organ zastosował konkretną sankcję z art. 59 ust. 3 ustawy, powinny znaleźć odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji. Brak tych elementów uniemożliwia sądową kontrolę legalności decyzji. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja nie zawiera wymienionych wyżej elementów. Treść uzasadnienia tej decyzji pozwala stwierdzić, iż Kolegium w ogóle nie rozważało omówionych powyżej kwestii. Wprost przeciwnie z uzasadnienia tego wynika, iż organ odwoławczy nie znał treści przepisu art. 59 ust. 3 ustawy, skoro twierdził, że "organ administracji nie może nakazać nikomu konieczności ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy, nakazać jednak może przywrócenie stanu zagospodarowania działki" i "dopiero po wykonaniu nakazu będzie można rozważyć możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy". Zaskarżona decyzja jest więc z powyższych względów wadliwa, narusza przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 kpa, art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiony w odpowiedzi na skargę argument, iż organ założył niedopuszczalność wprowadzonej zmiany zagospodarowania terenu, nie znajduje odbicia w zaskarżonej decyzji, ponadto nie został poparty żadną argumentacją prawną. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja SKO wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów koniecznym było jej uchylenie w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.). Ponownie rozpoznając sprawę należy wyjaśnić i rozważyć wszelkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór jednej z dwóch sankcji przewidzianych w art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie stosownie do poczynionych ustaleń rozstrzygnąć sprawę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Kamieńska