II SA/Po 303/15

Dnia 18 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 roku sprawy ze skargi H. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2015 roku Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], Starosta W. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr. bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia J. M. na budowę warsztatu samochodowego drobnych napraw na działce nr [...], obręb Ł., gmina W. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] października 2014 r. inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Następnie w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. uczestniczka postępowania H. B. wskazała, że nie wyraża zgody na realizację przedmiotowej inwestycji, a w szczególności na wybudowanie hałaśliwego i uciążliwego warsztatu samochodowego w odległości 14 m od jej budynku mieszkalnego. Podniosła ona również, że nie została poinformowana o zmianie warunków zabudowy i przeznaczenia działki nr [...], a nadto omawiane przedsięwzięcie jest już w trakcie realizacji. Niemniej w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Budowlany w W. wskazał, że w trakcie przeprowadzonej przez niego kontroli nie stwierdzono rozpoczęcia robót budowlanych przy wykonywaniu omawianego obiektu budowlanego, prowadzone były jedynie roboty związane z niwelacją terenu. W dniu [...] grudnia 2014 r. organ I instancji otrzymał kolejne pismo uczestniczki, w którym ponownie wyraziła ona swój sprzeciw planowanej budowy. Starosta W. stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami zawartymi w decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2014 , nr [...], o warunkach zabudowy dla działki nr [...]. Zamierzone przedsięwzięcie budowlane nie zalicza się inwestycji wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213 poz. 1397 z późn. zm.), a zatem nie zachodzi potrzeba legitymowania się przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie z dokumentacji budowlanej wynika, że rozważana budowa nie będzie generowała ponadnormatywnego oddziaływania, w szczególności hałasu, na teren nieruchomości skarżącej. Tym samym spełnione zostały przesłanki, od których zależy wydanie pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. H. B. odwołała się od powyższej decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła przebieg postępowania oraz wskazała, że nie zgadza się na realizację przedmiotowej inwestycji ze względu na uciążliwości, jakie będzie generował pobliski warsztat blacharski wraz ze składowiskiem części po wrakach sprowadzonych samochodów. Zaznaczyła również, że informowała organ I instancji o samowoli budowlanej i nierzetelnej kontroli organu nadzoru budowlanego. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, podzielając w pełni ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji. Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił, że planowana inwestycja polega na budowie warsztatu samochodowego drobnych napraw na działce nr [...]. Organ II instancji zaznaczył, że kontrola organu nadzoru budowlanego, przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2014 r., nie wykazała rozpoczęcia robót budowlanych przy wykonywaniu przedmiotowego obiektu budowlanego. Jednocześnie należy zauważyć, że na podstawie art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W rozpatrywanej sprawie decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. ustaliła warunki zabudowy dla warsztatu samochodowego na działce nr [...]. Rozstrzygnięcie to zawiera w szczególności postanowienia chroniące prawa osób trzecich. Planowana inwestycja nie może być bowiem przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, powinna spełniać wymogi z art. 5 ust. 1 i 2 pr. bud. oraz § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późn. zm.), a wszelkie uciążliwości powinny zamknąć się na terenie nieruchomości inwestor i nie naruszać prawa własności oraz innych uprawnień osób trzecich. Z przedłożonej dokumentacji technicznej wynika, że omawiana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jednocześnie przedmiotowy warsztat nie będzie generował ponadnormatywnych uciążliwości, w tym także hałasu. Planowana inwestycja została zaprojektowana z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy, a powierzchnia zabudowy projektowanego przedsięwzięcia nie przekroczy 90 m2. Zamierzony warsztat odpowiada zatem wymogom zawartym w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] sierpnia 2014 r. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. H. B. zaskarżyła powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 i art. 80 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie, czy na działce nr [...] doszło do samowoli budowlanej i rozpoczęcia robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, (2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu oraz (3) art. 35 ust. 1 pr. bud. poprzez wydanie pozwolenia na budowę bez zbadania zgodności inwestycji z ustaleniami planistycznymi i wymaganiami ochrony środowiska. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła swoją wcześniejszą argumentację, zawartą w odwołaniu z dnia [...] stycznia 2015 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Na wstępie trzeba zauważyć, że wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. J. M. wystąpił do Starosty W. o wydanie pozwolenia na budowę warsztatu samochodowego drobnych napraw na działce nr [...], obręb Ł., we W. (k. 13-19 akt adm. organu I instancji). Okoliczność tę należy uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr. bud."). Zgodnie z art. 28 ust. 1 pr. bud., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 pr. bud. Jednocześnie z art. 32 ust. 4a pr. bud. wynika, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w razie rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 pr. bud. Rozważana decyzja administracja dotyczy bowiem jedynie przyszłych zamierzeń budowlanych. Jeżeli natomiast inwestycja została już zrealizowana, postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 31 marca 2015 r., II SA/Ke 91/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., II OSK 200/15, tamże; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 lipca 2014 r., II SA/Ol 595/14, tamże). Należy przy tym od razu zauważyć, że art. 32 ust. 4a pr. bud. wyklucza wydanie pozwolenia na budowę jedynie w przypadku, gdy roboty budowlane były wykonywane samowolnie przez inwestora, a wspomniany stan niezgodności z prawem utrzymuje się w chwili orzekania przez właściwy organ administracji publicznej. Tym samym a contrario inwestor, który rozpoczął roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę, może uzyskać wspomnianą decyzję administracyjną, jeżeli usunie w całości rezultaty wykonywanych przez siebie nielegalnie prac. Wtedy bowiem zostanie przywrócony stan zgodności z prawem, co z kolei otwiera drogę do wydania pozwolenia na budowę. Na tym tle wyłania się kluczowe w rozpatrywanej sprawie pytanie, czy inwestor usunął w całości prowadzone wcześniej przez siebie nielegalne roboty budowlane. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika bowiem, że J. M. rozpoczął roboty budowlane przy przedmiotowej inwestycji w okresie poprzedzającym wydanie decyzji przez Starostę W. Konkluzja ta znajduje swoje potwierdzenie przede wszystkim w oświadczeniach skarżącej (k. 32, 58 akt adm. organu I instancji oraz k. 4 akt adm. organu II instancji), jak i w przedłożonej przez nią dokumentacji fotograficznej (k. 49-54 akt sądowych). Organy administracji publicznej poprzestały w poruszanym zakresie jedynie na informacjach zawartych w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] (k. 47 akt adm. organu I instancji). W powyższym dokumencie organ nadzoru budowlanego wskazał z kolei, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2014 r. nie stwierdzono rozpoczęcia robót budowlanych przy wykonywaniu warsztatu samochodowego, a inwestor dokonał jedynie niwelacji terenu. Trzeba jednak zauważyć, że przedstawiony wyżej wniosek organu nadzoru budowlanego pozostaje w pewnej sprzeczności z dokumentacją fotograficzną, przedłożoną przez skarżącą. Ze zdjęć załączonych przez H. B. zdaje się wynikać bowiem, że inwestor nie rozebrał wykonanego samowolnie fundamentu budynku, lecz jedynie przykrył go warstwą ziemi. Okoliczność ta nie została w ogóle wyjaśniona przez organy administracji publicznej. Tymczasem pozostawienie fundamentów samowolnie wznoszonego obiektu budowlanego oznacza, że samowola budowlana nie została definitywnie usunięta. Dlatego, gdyby okazało się, że ten element konstrukcyjny nie został rozebrany, należałoby przyjąć, że zastosowanie znajduje art. 32 ust. 4a pr. bud. i konsekwentnie umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Uchybienie w tym zakresie miało więc istotny charakter i oddziaływało bezpośrednio na wynik sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że Wojewoda Wielkopolski naruszył art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wady te miały zasadnicze znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia, wobec czego decyzję organu II instancji należało usunąć z obrotu prawnego. Podsumowując, organy administracji publicznej nie zbadały w wystarczającym stopniu wszystkich istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy. W szczególności nie ustalono, czy roboty budowlane, jakie zostały wcześniej wykonane samowolnie przez skarżącego, zostały definitywnie usunięte. Uchybienie to miało kluczowe znaczenie, uzasadniając tym samym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę, Wojewoda Wielkopolski powinien ustalić, czy roboty budowlane, wykonane wcześniej przez inwestora bez wymaganego pozwolenia na budowę, zostały w całości usunięte. Dopiero wtedy możliwe jest bowiem rozważenie, czy art. 32 ust. 4a pr. bud. powinien znaleźć zastosowanie. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.