II SA/Po 3043/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wierchowicz As.sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak ( spr ) Protokolant referent – stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi E.B. na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zastępcy Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz E.B. kwotę 10 ( dziesięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ P.Miładowski /-/ J.Wierchowicz JFS 4/II SA-Po 3043/02 UZASADNIENIE Z wnioskiem o przyznanie zasiłku przedemerytalnego E.B. wystąpił w 2001 r. Decyzją z dnia [...] nr [...] działający z upoważnienia Starosty Zastępca Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy orzekł, iż E.B. nie spełnia warunków do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia organ powołał przepisy art. 6 pkt 6 lit. b) oraz art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity Dz.U. Nr 6 z 2001 r. poz. 56 ze zm.), w uzasadnieniu decyzji wyjaśniając, iż strona nie udokumentowała w sposób nakazany przepisami prawa okresów pracy w warunkach szczególnych, a Powiatowy Urząd Pracy nie jest organem, który może ustalić czy wykonywana praca miała taki właśnie charakter. Organ wyjaśnił nadto, iż zapoznał się z aktami sprawy prowadzonej w tym przedmiocie w sądzie powszechnym, jak również, że akta te nic do sprawy nie wnoszą. Składając odwołanie od powyższej decyzji E.B. wniósł o rozpatrzenie sprawy dotyczącej przyznania zasiłku przedemerytalnego. Wyjaśnił, iż w dniu rejestracji w PUP miał udokumentowane przepracowanie 33 lat i 287 dni, w tym 13 lat w warunkach szczególnych. Wyjaśnił również, że pięcioletniego okresu pracy w takim właśnie charakterze w Przedsiębiorstwie Budownictwa Przemysłowego nie ma udokumentowanego w sposób wymagany przepisami prawa, ponieważ przedsiębiorstwo to zostało zlikwidowane, a firma która przejęła akta osobowe załogi, odmówiła wydania stosownego świadectwa, jak również, że oddaleniem powództwa zakończył się wszczęty z jego inicjatywy proces przed Sądem Pracy. Zwracając się o zaliczenie pracy w wskazanym przedsiębiorstwie od 22.08.1974 r. do 31.01.1980 r. do pracy w warunkach szczególnych E.B. wyjaśnił, iż był zatrudniony jako spawacz, a przepisy wprowadzające obowiązek wystawienia świadectwa pracy w warunkach szczególnych weszły w życie w 1983 r., już po ustaniu zatrudnienia w tym przedsiębiorstwie. W treści odwołania E.B. wymienił załączniki, które wraz z odwołaniem składa, a mianowicie kserokopie świadectwa pracy, świadectwa pracy w warunkach szkodliwych, pisemną odmowę wystawienia wymaganego świadectwa, którą otrzymał od firmy przechowującej akta osobowe pracowników wspomnianego przedsiębiorstwa. Decyzją z dnia [...] Nr [...], opartą na przepisach art. 138 §1 pkt 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071) oraz art. 37j powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, Wojewoda zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy, w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśniając, iż strona nie udokumentowała należycie piętnastoletniego okresu pracy w warunkach szczególnych, nie przedłożyła bowiem świadectw wykonywania pracy w warunkach szczególnych lub prawomocnego orzeczenia sądu. W skardze na powyższą decyzję E.B. wniósł o jej uchylenie, przytaczając argumentację, którą zawarł w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz wskazując, iż zna osoby, którzy wraz z nim pracowali w Przedsiębiorstwie Budownictwa Przemysłowego, którym wydano świadectwa pracy w warunkach szczególnych, co potwierdza zasadność wystąpienia z wnioskiem o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. Wyjaśnił także, że sporny okres pracy w tym przedsiębiorstwie dokumentuje wpis w książeczce zdrowia oraz treść świadectwa pracy, w którym odnotowano jego zatrudnienie jako spawacza, a kserokopie wskazanych dokumentów załączył do skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wyjaśniając, iż podnoszone w skardze argumenty nie dają podstaw prawnych do jej uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadną. W przedmiotowej sprawie decyzje wydane w obu instancjach były wadliwe z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy art. 37j ust. 1 wyżej wskazanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w jej brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. Zgodnie z tym przepisem zasiłek przedemerytalny przysługiwał osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn (pkt 1), lub odpowiednio 25 dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w odniesieniu do osób, które legitymują się co najmniej 15 letnim okresem wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (pkt 2). Zgodnie z przepisem art. 37j ust. 1a tej ustawy okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Takie odrębne przepisy zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz.U. Nr 8 poz. 43 z późn. zmianami). Zgodnie z §2 ust. 1 tego aktu przedmiotowe okresy pracy stwierdza zakład pracy, na podstawie posiadanej dokumentacji, w świadectwie wykonywania prac w szczególnych warunkach, wystawionym według wzoru stanowiącego załącznik do przepisów wydanych na podstawie § 1 ust. 2 rozporządzenia, lub w świadectwie pracy. Decyzją z dnia [...] skarżący uzyskał status bezrobotnego oraz przyznano mu zasiłek dla bezrobotnych, legitymował się przy tym udokumentowanym okresem zatrudnienia w wymiarze 33 lat i 287 dni. W ramach postępowania prowadzonego przez organ I instancji zapoznano się z dokumentacją akt sprawy prowadzonej z powództwa skarżącego przed Sądem Pracy, a organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił, iż akta tej sprawy nic nie wnoszą do prowadzonego postępowania. Jednocześnie akta postępowania I instancyjnego nie zawierają żadnej adnotacji, z jakimi dokumentami organ zapoznał się, do akt postępowania nie załączono również odpisów tych dokumentów, czym naruszono przepis art. 77 §1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W złożonym odwołaniu od decyzji I instancyjnej skarżący zwrócił się o uwzględnienie okresu pracy w Przedsiębiorstwie Budownictwa Przemysłowego do okresów pracy wykonywanej w warunkach szczególnych. Do odwołania skarżący załączył kserokopie świadectwa pracy, świadectwa pracy w warunkach szczególnych oraz pismo firmy przechowującej akta osobowe tego przedsiębiorstwa, lecz dokumentów tych akta administracyjne sprawy nie zawierają. Akta administracyjne niniejszej sprawy nie zawierają również wniosku E.B. o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, złożonego w Powiatowym Urzędzie Pracy, o dacie złożenia tego wniosku nie zawarto żadnej adnotacji, tak w aktach administracyjnych, jak i w uzasadnieniach decyzji obu organów, co dodatkowo wskazuje na niekompletność akt administracyjnej niniejszej sprawy. O tym, że wniosek taki został złożony (ustalenie to ma podstawowe znaczenie z uwagi na to, że zasiłek przedemerytalny przyznawany jest na wniosek) świadczy jego pismo z dnia 17 grudnia 2001 r., w którym skarżący wystąpił do organu I instancji o zawieszenie postępowania w sprawie przyznania przedmiotowego zasiłku. Właśnie treść tego pisma wskazuje, że przedmiotowy wniosek skarżący złożył przed datą wejścia w życie wskazanej nowelizacji ustawy o zatrudnieniu (...), a więc w okresie, co do którego w zakresie udokumentowania zatrudnienia w warunkach szczególnych obowiązywały wymogi, określone w wyżej powołanym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. W toku postępowania administracyjnego skarżący wywodził, iż w Przedsiębiorstwie Budownictwa Przemysłowego pracował w charakterze spawacza oraz, że przepisy nakazujące dokumentowanie pracy o takim charakterze w drodze wydania świadectwa pracy spełniającego określone wymogi, weszły w życie już po ustaniu zatrudnienia w tym przedsiębiorstwie. Okoliczności tych organy obu instancji nie rozważyły uznając, iż skarżący nie wykazał wykonywania pracy w warunkach szczególnych zgodnie z wymogami określonymi w wyżej powołanych przepisach. Tymczasem przepis art. 37j ust. 1a ustawy o zatrudnieniu (...) dodany został przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. zmieniającej wyżej wskazaną ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z dniem 12 września 2001 r. i od początku wywoływał wiele kontrowersji. Jego niekonstytucyjny charakter podnoszony był zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądowe, stąd stosunkowo szybko został z ustawy usunięty, co nastąpiło przepisem art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 19 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. Nr 154 poz. 1793). Wobec zmiany stanu prawnego w tym zakresie oraz uwzględniając poddanie konstytucyjności tego przepisu pod rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego, rozważenia wymaga, czy organy administracji w sposób prawidłowy przepis ten zastosowały, w tym czy przeprowadziły postępowanie z zachowaniem procedury określonej przepisami k.p.a. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Uwzględniając obiektywną przeszkodę w uzyskaniu świadectwa pracy w szczególnych warunkach, jaką jest zlikwidowanie zakładu, w którym skarżący był zatrudniony w latach 1974-1980, należy uznać, że okresy zatrudnienia, w tym zatrudnienia w szczególnych warunkach, nie muszą być dowodzone tylko za pomocą dokumentacji wskazanej w przepisach wykonawczych mających w tym zakresie zastosowanie na mocy art. 37j ust. 1a powołanej ustawy. Zadaniem organu administracji jest przeprowadzenie w tym względzie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, w szczególności, gdy strona podnosi, że nie ma możliwości uzyskania żądanych dowodów, z uwagi na zlikwidowanie dawnego pracodawcy. Postępowania takiego zabrakło w niniejszej sprawie, choć wyjaśnienia skarżącego są poparte zwykłym świadectwem pracy oraz wpisem w książeczce zdrowia, a zgodnie z wyżej powołanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r., praca spawaczy jest pracą w szczególnych warunkach uprawniającą do niższego wieku emerytalnego (wykaz A dział XIV pkt 12 – załącznik do wskazanego rozporządzenia). Nie można również wymagać od skarżącego, aby legitymował się żądanym świadectwem pracy, skoro przepisy prawa obowiązujące w okresie, gdy skarżący zatrudniony był w Przedsiębiorstwie Budownictwa Przemysłowego, nie nakładały na pracodawcę obowiązku sporządzenia i wydania takiego dokumentu. Powoływane przez organy obu instancji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. weszło w życie w dniu 01 stycznia 1983 r., a poprzedzające je rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 04 maja 1979 r. w sprawie pierwszej kategorii zatrudnienia (Dz.U. Nr 13 poz. 86 z późn. zmianami) obowiązywało od 01 stycznia 1980 r. Zgodnie z §8 pkt 1 tego aktu, wykonywanie przez pracownika pracy zaliczonej do pierwszej kategorii zatrudnienia powinno być stwierdzone w umowie o pracę. Zatrudnienie skarżącego w wskazanym Przedsiębiorstwie rozpoczęło się w 1974 r., a ustało w 1980 r., stąd nie mógł on dysponować umową o pracę, w której treści odnotowane zostałoby wykonywanie pracy w warunkach szczególnych. W świetle powyższego brak merytorycznego ustosunkowania się organów obu instancji do przedłożonej przez skarżącego dokumentacji uznać należy za wadę postępowania - naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 z późniejszymi zmianami), należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję działającego z upoważnienia Starosty Zastępcy Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] nr [...]. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisu art. 152 tej ustawy przy tym nie zastosowano, mając na uwadze charakter rozstrzygnięcia podlegającego weryfikacji w ramach niniejszego postępowania sądowego. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji przeprowadzi ponownie postępowanie dowodowe, w ramach którego uzupełni akta administracyjne sprawy, dokona oceny merytorycznej przedłożonej przez skarżącego dokumentacji, poczyni własne ustalenia faktyczne w zakresie, w jakim przyczyni się to do wyjaśnienia sprawy, a staranną ocenę dowodów zawrze w uzasadnieniu przyszłej decyzji. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ P.Miładowski /-/ J. Wierchowicz jfs