II SA/Po 305/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Małek Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Asesor sąd. Lilianna Drewniak – Żaba (spr.) Protokolant sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2004r. sprawy ze skargi T.M. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 lit. "f"; II. zasądza od Rady Miasta P. na rzecz skarżącej T.M. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/L. Drewniak – Żaba /-/St. Małek /-/A. Łaskarzewska Uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2004r. Rada Miasta P. w § 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 lit. f odrzuciła zarzuty T.M. wniesione do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "terenu węzła A. P.". W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że prace nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "terenu w rejonie węzła A." w P. rozpoczęto na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] października 2002r. Celem, sporządzenia i uchwalenia planu jest między innymi dokonanie przekształceń funkcjonalno – przestrzennych związanych z rozwojem istniejącego zakładu przemysłowego. Po ogłoszeniu w prasie w dniu 14 listopada 2002r. przez Prezydenta Miasta P. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "terenu w rejonie węzła A." w P., w dniu 11 grudnia 2002r. wpłynął wniosek Spółki "A" o przeznaczenie na cele rozbudowy istniejącego zakładu całości terenów pomiędzy ul. B., ul. L., północną granicą Spółki "A", torem kolejowej obwodnicy towarowej i ul. W. Skutkiem przyjętego wniosku jest przeznaczenie całości terenów położonych na wschód od ul. B. do torów kolejowych obwodnicy towarowej na cele przemysłowe dla jednego inwestora – istniejącej w tym rejonie Spółki "A". Projekt planu zakłada wyposażenie terenu w pełną infrastrukturę techniczną, zgodnie z docelowymi potrzebami inwestora. W ocenie Rady Miasta P. określanie przeznaczenia dla poszczególnych terenów objętych projektem planu mieści się we władztwie planistycznym przyznanym ustawowo gminie. Projekt planu przewiduje docelowo likwidację istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowo – produkcyjnej na wschód od ul. S. Powinno to nastąpić poprzez wykup nieruchomości przez Spółkę "A". Zgodnie z art. 140 kc granice prawa własności wyznaczają przepisy prawa, zasady współżycia społecznego oraz społeczno – gospodarcze przeznaczenie własności. Do aktów wyznaczających granice prawa własności należy ustawa z dnia 07 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a ustalając zakres regulacji objętych planem zagospodarowania przestrzennego dopuszcza wynikającą z tej konstrukcji ingerencję w prawo własności. Ingerencja planistyczna w prawo własności nie prowadzi do odjęcia tego prawa, bo określa tylko przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu (II SA/Po 1800/01). Natomiast po uchwaleniu projektu planu właścicielom nieruchomości przysługują prawa wynikające z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). W skardze adresowanej, zgodnie z błędnym pouczeniem, do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w P. T.M. zarzuciła zaskarżonej uchwale, iż rażąco narusza możliwość swobodnego dysponowania jej majątkiem, ograniczając jej prawo własności. Działanie Rady Miasta, nie uwzględniając potrzeb skarżącej przygotowuje grunty stanowiące jej własność do przekazania Spółce "A". Planowane zmiany mają na celu obniżenie wartości gruntów poprzez zmianę ich klasyfikacji, zaprzestanie budowy infrastruktury gazowej i wodno – kanalizacyjnej oraz odmowę wydawania pozwoleń na budowę. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta P. wniosła o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie zauważyć należy, że adresaci uchwały Rady Miasta P. nr [...] z [...]stycznia 2004r., w tym również skarżąca T.M., zostali błędnie pouczeni o możliwości zaskarżenia uchwały do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w P., bowiem w myśl przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), od 01 stycznia 2004r. sądownictwo administracyjne jest dwuinstancyjne i pouczenie winno zawierać wskazanie jako sądu właściwego do rozpoznania skargi – Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nieuzasadnione jest również żądanie Rady Miasta P. do odrzucenia skargi z powodu nie wezwania przez skarżącą Rady Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa. Kwestię tę zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i doktryna wyjaśniły już osiem lat temu i w tym zakresie należy organy administracyjne odesłać do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 1999r. OPS 9/99, która rozstrzyga, że wniesienie skargi na uchwałę odrzucającą zarzut nie jest uzależnione od wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa. Uchwałę tę Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje. Odnosząc się do meritum sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała narusza przepisy obowiązującego prawa. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 Nr 15, poz. 139 ze zm.), pod rządami której zapadła zaskarżona uchwała, ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Ta swoboda gminy nie jest jednak nieograniczona, albowiem nie może ona pozostawać w sprzeczności z obowiązująca procedurą dotyczącą uchwalania miejscowego planu zagospodarowania (art. 16 i 18 ustawy), a nadto z przepisami prawa materialnego. Jedną z naczelnych zasad obowiązujących przy tworzeniu planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie jest obowiązek poszanowania prawa własności. Obowiązek ten wynika między innymi z art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 3 ustawy. Wprawdzie art. 33 ustawy stanowi, iż ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, jednakże ograniczenie to musi pozostawać w zgodzie z przepisami innych ustaw chroniących prawo własności, takich jak Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (art. 21), czy ustawa Kodeks cywilny (art. 140). Korzystanie z rzeczy, jako jedna z cech prawa własności, oznacza również rozporządzanie rzeczą. "Rozporządzanie rzeczą w rozumieniu art. 140 kc to wszelkie czynności prawne "inter vivos", których skutkiem jest wyzbycie się własności lub jej obciążenie oraz rozporządzania na wypadek śmierci. W zakresie tego pojęcia mieszczą się także inne zdarzenia, których skutkiem jest zmiana w sferze stosunków własnościowych, np. porzucenie rzeczy ruchomej z zamiarem wyzbycia się jej własności (art. 180)." – patrz Komentarz do KC Wydawnictwo C.K.Beck z 1997r. str. 306. Możliwość rozporządzenia rzeczą, poddana jest w obowiązującym prawie niewielkim ograniczeniom np. w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, stanowiącym o wywłaszczeniu, a istotą istniejących typów własności, bez względu na podmiot, czy funkcje, jest ich jednolite traktowanie, bez względu na to, do kogo należą. Tę zasadę narusza zaskarżona uchwała, ustalając preferencyjne zasady wyłącznie dla jednego właściciela, a mianowicie zakładu przemysłowego – Spółki "A". Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały tereny położone na wschód od ul. B. do torów kolejowych obwodnicy towarowej mają być przeznaczone pod lokalizację jednego zakładu. Taki zapis ogranicza możliwość rozporządzania prawem własności przez właścicieli nieruchomości położonych na tych terenach, w tym również skarżącej, która niejako zmuszona zostaje do rozporządzenia nieruchomością na rzecz jednego podmiotu. Nie można więc podzielić poglądu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, iż projekt planu zagospodarowania przestrzennego nie obliguje żadnego z właścicieli do sprzedaży nieruchomości, a tym bardziej nie wskazuje ewentualnego przyszłego nabywcy nieruchomości. W świetle zapisu projektu planu, iż nieruchomość przeznaczona jest pod rozbudowę Spółki "A" – ewentualny, potencjalny nabywca zdawać sobie musi sprawę, iż nie uzyska pozwolenia na żadną inną działalność, bądź budowę. W ocenie Sądu takie rozumienie władztwa planistycznego ze strony Rady Miasta P. pozostaje w sprzeczności ze wskazanymi przepisami Konstytucji RP, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i Kodeksu cywilnego. Z regulacji zawartej w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że zarzuty osób, których interes prawny lub uprawnienie naruszono, są poddawane kontroli – i to w dwóch etapach. Najpierw, mogą być one uwzględnione przez zarząd gminy poprzez bieżącą zmianę w projekcie planu (art. 18 ust. 2 pkt 8). Następnie może je uwzględnić, bądź odrzucić rada gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9) w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 3). Uzasadnienie faktyczne powinno przedstawiać sytuację faktyczną wnoszącego zarzut, tę która jest powiązana z treścią kwestionowanego planu. Natomiast uzasadnienie prawne winno przedstawiać związek sytuacji faktycznej z tymi normami prawnymi, które wyznaczyły interes prawny skarżącego – i tłumaczyć na tle tych norm, dlaczego zarzutu nie uwzględniono. Powyżej omówionych wymogów uchwała będąca przedmiotem skargi nie zawiera, a jedynie odnosi się do perspektywicznych potrzeb Spółki "A". Zaskarżona uchwała posiada jeszcze inną wadę. Przepis art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określa kompetencje do załatwienia sprawy uchwałą – wyłącznie radzie gminy i rada nie może scedować na żaden inny organ (zarząd, wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) tego uprawnienia. Skoro więc uchwała stanowi wyraźnie przejaw woli Rady, to zarówno uchwała, jak i je uzasadnienie, winno być podpisana prze przewodniczącego bądź wiceprzewodniczącego Rady, w myśl przepisów art. 19 ust. 2 ustawy z 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Natomiast, jak wynika z odpisów uchwały, sama uchwała jest wprawdzie podpisana przez Przewodniczącego Rady Miasta P., lecz uzasadnienie podpisał zastępca Prezydenta. Nie można więc stwierdzić, czy uzasadnienie faktyczne i prawne uchwały jest stanowiskiem Rady, czy Zarządu. Mając na względzie powyższe okoliczności, należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). /-/L. Drewniak – Żaba /-/St. Małek /-/A. Łaskarzewska kk