II SA/Po 305/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu wpisu oraz kwotę (...) (...) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana /-/ E. Podrazik /-/ J. Stankowski /-/ A. Łaskarzewska Decyzją z dnia (...) lipca 2005 r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w związku z art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej budowy wiaty na nieruchomości położonej w K. przy ul. (...), w celu doprowadzenia istniejącego obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, nakazał C. K. wykonać ścianę oddzielenia przeciwpożarowego w istniejącej wiacie, znajdującej się w granicy nieruchomości z działką przy ul. (...) w K. Decyzja stała się ostateczna. W dniu (...).05.2006 r. Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego wysłał do C. K. w trybie art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji upomnienie z wezwaniem do wykonania obowiązku wynikającego z opisanej wyżej decyzji z dnia (...).07.2005 r., zaś w dniu (...) lipca 2007 r. w oparciu o wymienioną decyzję wystawił tytuł wykonawczy nr (...). Postanowieniem z dnia (...) lipca 2006 r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 119 i 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na C. K. grzywnę w kwocie (...) zł w celu przymuszenia, wzywając jednocześnie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr (...). Postanowienie to zostało następnie uchylone postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2006 r. (...). Organ odwoławczy uchylając postanowienie organu I instancji jednocześnie nałożył na C. K. grzywnę w celu przymuszenia w tej samej kwocie i orzekł o terminie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Wyrokiem z dnia 7 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 742/06 oddalił skargę C. K. na powyżej opisane postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2006 r. W dniu (...) września 2008 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili oględziny na nieruchomości należącej do C. K. w sprawie wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w istniejącej wiacie w granicy działek przy ul. (...) i ul. (...), stwierdzając w protokole oględzin wykonanie między nieruchomościami ściany z blachy trapezowej oraz zmianę pokrycie dachu. Pismem z dnia (...) października 2008 r. C. K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzenie grzywny w kwocie (...) zł oraz "opłaty za wydanie postanowienia egzekucyjnego w kwocie (...) zł" w związku z wykonaniem obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Postanowieniem z dnia (...) listopada 2008 r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył nałożoną na C. K. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie (...) zł, nr tytułu wykonawczego nr (...). W uzasadnieniu organ wskazał, iż zobowiązany wykonał obowiązek wynikający z decyzji nr (...) z dnia (...).05.2005 r., dotyczący wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w istniejącej wiacie w granicy nieruchomości przy ul. (...) i ul. (...). W tej samej dacie, tj. w dniu (...) listopada 2008 r., i pod tym samym znakiem (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję umarzającą postępowania w sprawie "dotyczącej wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w istniejącej wiacie w granicy nieruchomości przy ul. (...) ul. (...) w K". W podstawie prawnej powołano przepisy art. 104 i 105 § 1 kpa. W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż w trakcie oględzin w dniu (...) września 2008 r. stwierdził, że C. K. wykonał ścianę oddzielenia przeciwpożarowego w istniejącej wiacie w granicy wyżej opisanych nieruchomości, ściana została wykonana z blachy trapezowej i przykręcona do stalowej konstrukcji, jak również zostało zmienione pokrycie dachu na blachę trapezową. Powyższe ustalenia doprowadziły organ do umorzenia postępowania. Odwołanie od decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania złożyła K. G., działająca w imieniu A. B. i J. B. W odwołaniu zarzucono, iż wcześniej organ I instancji pismem (...) z dnia (...) lipca 2006 r. poinformował C. K., że ściana zgodnie z warunkami technicznymi winna być wykonana z cegły pełnej bądź pustaka o grubości 25 cm oraz zwrócono uwagę, że o strefie pożarowej i oddzielenia pożarowego stanowią "Warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., rozdział 3. W ocenie odwołujących brak jest w sprawie podstaw od umorzenia postępowania, ponieważ zamontowana blacha nie jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, bowiem blacha trapezowa bez pianki poliuretanowej nie spełnia wymogów minimalnej klasy odporności ogniwowej E 30, a takim materiałem mogą być płyty warstwowe dwustronne z pianką poliuretanową grubości 10 cm. Odwołujący domagali się, by ściana oddzielenia przeciwpożarowego została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowalnymi. Decyzją z dnia (...) lutego 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. B., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie legalności posadowienia wiaty zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia (...) lipca 2005 r., którą nakazano C. K, wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia istniejącego obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, polegających na wykonaniu ściany oddzielania przeciwpożarowego w istniejącej wiacie. Dalej organ odwoławczy zauważył, iż z akt sprawy wynika, że inwestor poinformował organ I instancji o wykonaniu nakazu wynikającego z decyzji z dnia (...) lipca 2007 r. Wobec tego organ odwoławczy wyraził zdziwienie wobec wydania decyzji o umorzeniu postępowania przez organ I instancji, bowiem wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji wydanej na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie daje podstaw do orzeczenia o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie legalności robót budowlanych. W ocenie organu odwoławczego zaskarżoną decyzję należy wprawdzie utrzymać w mocy, jednak z innych przyczyn, niż zawarte w tym rozstrzygnięciu, a mianowicie nie dlatego, że inwestor wykonał obowiązek, ale dlatego że postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia (...) lipca 2005 r. (...). Równocześnie organ II instancji ubocznie zasygnalizował, iż organ I instancji prowadzi postępowanie egzekucyjne, a instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie z przyczyn natury formalnej, gdy w konkretnej sytuacji zaistniałej w toku postępowania wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe albo niedopuszczalne, a co za tym idzie umorzenie postępowania nie oznacza, że na zobowiązanym przestał ciążyć obowiązek, którego wykonanie było "przedmiotem umorzenia". W ocenie organu odwoławczego wykonanie obowiązku skutkuje zaniechaniem podejmowania czynności, a nie umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Organ odwoławczy wskazał również, iż J. B. zmarł (...) września 2007 r. Skargę na opisaną wyżej decyzję wniosła A. B., która domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż umarzając decyzją z dnia (...) listopada postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wobec wykonania obowiązku przez C. K. organ nie wskazał, w jakim przedmiocie prowadzone było to postępowanie. W ocenie skarżącej niewątpliwie nie było to postępowanie tożsame z postępowaniem zakończonym decyzja wydaną w dniu (...) lipca 2005 r., zatem należy przyjąć, że umorzone zostało postępowanie w sprawie kontroli prawidłowości wykonania robót budowlanych albo postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie C. K. do wykonania prawidłowych prac budowlanych. W obydwu wypadkach faktyczny skutek jest ten sam – organ uznał, iż C. K. wykonał obowiązek nałożony decyzją z dnia (...) lipca 2005 r. Skarżąca zwróciła uwagę na to, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazała, iż wykonane przez inwestora K. prace nie doprowadziły do realizacji decyzji z dnia (...) lipca 2005 r., gdyż ściana oddzielenia przeciwpożarowego wbrew pouczeniu zwartemu w piśmie organu I instancji z dnia (...) lipca 2006 r. została wykonana z blachy trapezowej i przykręcona do stalowej konstrukcji. W ocenie skarżącej skoro inwestor nie wykonał prawidłowo ciążącego na nim obowiązku, to organ nadzoru budowlanego powinien nadal prowadzić postępowanie mające na celu doprowadzenie do realizacji decyzji z dnia (...) lipca 200 5 r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności trzeba podkreślić, iż decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego co do zasady nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji, zaś cel kontrolny decyzji organu odwoławczego tylko uzupełnia cel merytoryczny. Organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) powinien sprawę ocenić w jej całokształcie. Prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Organu Nadzoru Budowlanego należy zatem badać z powyższej perspektywy, mając na uwadze czy organ ten odniósł się do całokształtu okoliczności sprawy. W ocenie Sądu organ odwoławczy w sposób całkowicie nieuprawniony przyjął, iż organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie legalności posadowienia wiaty, które to postępowanie zostało już zakończone ostateczną decyzją z dnia (...) lipca 2005 r. (...). W ten sposób przyjął, że decyzja organu I instancji dotyczy nowego postępowania, którego przedmiotem była legalności pobudowania przedmiotowej wiaty. Organ II instancji nie dostrzegł kontekstu, w jakim została wydana przez organ I instancji decyzja o umorzeniu postępowania. Otóż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego najpierw postanowieniem z dnia (...) listopada 2008 r. umorzył nałożoną na inwestora w celu przymuszenia grzywnę w wysokości (...) zł, dotyczącą wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia (...) lipca 2005 r., to jest ściany oddzielenia przeciwpożarowego w istniejącej wiacie w granicy opisanych nieruchomości, a następnie decyzją z tego samego dnia umorzył postępowanie "po rozpatrzeniu: sprawy dotyczącej wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w istniejącej wiacie w granicy nieruchomości przy ul. (...) ul. (...) w K." Takie wzajemne "usytuowanie" postanowienia o umorzeniu grzywny w celu przymuszenia oraz decyzji o umorzeniu postępowania miało związek z tym samym zdarzeniem, na które wskazano w uzasadnieniach tych aktów, to jest z wykonaniem obowiązku dokonania określonych robót budowlanych nałożonych (ostateczną) decyzją z dnia (...) lipca 2005 r. Powyższe wskazuje, iż zamiarem organu I instancji było zakończenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego mającego na celu wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia (...) lipca 2005 r., tytuł wykonawczy nr (...) z dnia (...) lipca 2006 r. Wobec tego organ odwoławczy dokonał błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, odbiegających od wniosków wynikających z analizy całokształtu okoliczności postępowania. Z treści decyzji organu I instancji nie wynika, iżby organ ten jeszcze raz przeprowadził postępowanie w sprawie legalności posadowienia wiaty. Z całości akt sprawy w oczywisty sposób wynika, iż wolą organu I instancji było zakończenie wymienionego wyżej postępowania egzekucyjnego. Przeciwne ustalenia organu odwoławczego naruszają przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Dodać należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wprawdzie w jakimś stopniu dostrzega okoliczności związane z prowadzeniem przez organ I instancji postępowania egzekucyjnego i wypowiada się co do ewentualnych podstaw umorzenia takiego postępowania, jednakże spostrzeżenia swoje i poglądy w tym zakresie ujął w formę wzmianki, pozostającej poza głównymi motywami rozstrzygnięcia, jakie podjął w sprawie. Wobec tego nie sposób uznać, iżby organ odwoławczy uchwycił właściwy kontekst sprawy i w sposób prawidłowy rozpoznał odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...).11.2008 r. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania bezspornie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przyjęcie odmiennych ustaleń faktycznych rzutowałoby na kształt i treść rozstrzygnięcia organu II instancji. W konsekwencji konieczne okazało się uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ II instancji przeprowadzi jeszcze raz postępowanie odwoławcze, rozpoznając odwołanie i rozstrzygając sprawę - organ odwoławczy oceni decyzję organu I instancji w świetle przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.). Do organu II instancji będzie należała ocena, czy zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego, a następnie rozstrzygnięcie, czy organ I instancji prawidłowo zastosował właściwą instytucję procesową i trafnie przywołał podstawę prawną rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.) orzekł jak w pkt I i III wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy oraz na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), w tym § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c, mając na uwadze wysokość kosztów sądowych poniesionych przez skarżącą oraz kosztów zastępstwa procesowego. /-/ E. Podrazik /-/ J. Stankowski /-/ A. Łaskarzewska