II SA/Po 305/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2011 r. sprawy ze skargi H. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia (...) grudnia 2010 r. nr G(...) Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. po rozpatrzeniu wniosku H. B. z dnia (...) grudnia 2010 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku celowego dla rodzin rolniczych w związku ze stratami w ich gospodarstwach rolnych w wyniku powodzi w 2010 r., odmówił przywrócenia uchybionego terminu. W podstawie prawnej postanowienia powołano przepisy art. 58 i art. 59 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej: kpa). W uzasadnieniu postanowienia powołano przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz.U. Nr 132 poz. 889) i wskazano, że zgodnie z tym przepisem termin do złożenia wniosku upłynął 30 września 2010 r. Natomiast zgodnie z § 9 ust. 2 tego aktu, wnioski złożone po terminie pozostawia się bez rozpatrzenia. Przedmiotowy wniosek o przywrócenie terminu złożono w dniu (...) grudnia 2010 r., uzasadniając uchybienie terminu chorobą w dniach od (...) września do dnia (...) września 2010 r. Pismem wniesionym w dniu (...) stycznia 2011 r., oznaczonym jako "odwołanie", H. B. kwestionując powyższe rozstrzygnięcie podniósł, iż złożenie wniosku nie było możliwe, bowiem od dnia (...) lipca 2010 r. do (...) stycznia 2011 r. kurenda nie dotarła w sprawie szkód wyrządzonych przez powódź i o terminie składania wniosków nie był poinformowany. Natomiast w dniach od (...) do v września 2010 r. był chory na grypę jelitową, co potwierdził zaświadczeniem lekarskim. O sprawie dowiedział się (...) września 2010 r., ale gdy przybył złożyć wniosek do GOPS, Ośrodek był już zamknięty. W załączeniu dołączył podpisy mieszkańców W., którzy także nie otrzymali kurendy, zwolnienie lekarskie oraz mapę zalanego terenu. Postanowieniem z dnia (...) stycznia 2011 r. Nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, działając na podstawie art. 123, art. 124, art. 127 §2 i art. 134 kpa. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, iż zasady udzielania pomocy ze środków społecznych reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.) i w oparciu o art. 40 tej ustawy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. organ I instancji rozpoznawał wnioski o przyznanie pomocy finansowej na usunięcie skutków powodzi. Ponieważ w tym przypadku wniosek został złożony w dniu (...) października 2010 r., czyli po ustawowym terminie, organ I instancji prawidłowo powołał przepis § 9 ust. 2 tego aktu, zgodnie z którym wnioski złożone po dniu 30 września 2010 r. pozostają bez rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że przedmiotowa sprawa została rozpatrzona zgodnie z obowiązującymi przepisami, a z akt sprawy wynika, że strona brała czynny udział na etapie sporządzania protokołu szkód, który podpisała w dniu (...) lipca 2010 r. To w interesie strony było zapoznanie się z przepisami i dopilnowanie terminu do złożenia wniosku o pomoc. Przedłożone zaświadczenie lekarskie wystawione zostało dopiero w dniu (...) listopada 2010 r. i zawiera informacje o chorobie strony w dniach (...) - (...) września. Zdaniem Kolegium okoliczności tych nie można uznać za wystarczający powód do uznania zasadności odwołania. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że określony w przepisie § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia termin składania wniosków, jest terminem prawa materialnego i w tym przypadku nie mają zastosowania przepisy art. 58-60 kpa. W dniu (...) marca 2011 r. skarżący złożył osobiście w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę na postanowienie z dnia (...) stycznia 2011 r. Nr (...), którym organ ten stwierdził wniesienie z uchybieniem terminu odwołania od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia (...) grudnia 2010 r. Nr (...). W piśmie z dnia (...) kwietnia 2011 r., złożonym w siedzibie Kolegium w dniu (...) kwietnia 2011 r., a uzupełnionym pismem z dnia (...) kwietnia 2011 r., skarżący powołał się na ciężki stan swojego zdrowia, przedkładając kartę informacyjną chorego, wystawioną przez Wojewódzki Specjalistyczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej Chorób Płuc i Gruźlicy. Skarżący zakwestionował zaskarżone rozstrzygnięcie, podnosząc, że spełnia przesłanki do wypłacenia pomocy finansowej z tytułu powodzi w 2010 r. i pomoc ta powinna mu zostać wypłacona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi, jako wniesionej z uchybieniem terminu. Jednocześnie Kolegium powtórzyło argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Prawomocnym postanowieniem z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Po 305/11 Sąd przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, lecz z innych przyczyn, aniżeli zostały w niej podniesione. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przeprowadzona w oparciu o powyższe zasady ocena zaskarżonego postanowienia nakazuje uznać, iż zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) stycznia 2011 r. Nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, jako podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia podając przepisy art. 123, art. 124, art. 127 §2 i art. 134 kpa. Z taką treścią rozstrzygnięcia nie koresponduje przedmiot sprawy poddanej Kolegium pod kontrolę w wyniku wniesionego przez skarżącego zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia (...) grudnia 2010 r. nr (...), które to zażalenie wniesione zostało w terminie (dowód: akta sprawy). Z rozstrzygnięciem tym nie koresponduje również argumentacja przytoczona przez Kolegium w uzasadnieniu postanowienia, która sprowadza się do merytorycznej oceny postanowienia organu I instancji, co wskazuje, iż Kolegium nie rozpatrywało sprawy w aspekcie dochowania przez skarżącego terminu do wniesienia zażalenia, tak jak to ujęto w sentencji podjętego rozstrzygnięcia. Wskazać należy, iż uzasadnienie jest niezbędnym elementem decyzji administracyjnej (postanowienia) i stanowi integralną jej część w znaczeniu formalnoprawnym, jako składnik decyzji (postanowienia). Nie stanowi ono jednakże części rozstrzygnięcia decyzji (postanowienia), bowiem tylko w osnowie decyzji (postanowienia) zawarte jest rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, iż utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), to nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. Z tego też względu, w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ I instancji (por. wyrok NSA z dnia 15 sierpnia 1985 r., III SA 730/85, GAP 1987, nr 5, s. 43). W doktrynie podkreśla się także, że stosunek uzasadnienia do rozstrzygnięcia polega na tym, iż "uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie" (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 488), a w razie wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, uzasadnienie ma służyć ustaleniu jego rzeczywistej treści i innych konsekwencji prawnych decyzji. Co do zasady strona jest bowiem związana treścią rozstrzygnięcia, a nie jego uzasadnieniem. Ponieważ w przedmiotowej sprawie zachodzi sprzeczność rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu z jego uzasadnieniem, a jednocześnie w osnowie postanowienia Kolegium nie powołało przepisu art. 138 §1 pkt 1 kpa, który uprawnia organ odwoławczy do merytorycznego rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym, Sąd zobligowany był postanowienie to uchylić, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na mocy art. 152 wskazanej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobligowane jest ponownie przeprowadzić jej ocenę prawną i wydać rozstrzygnięcie zgodne z wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Ponieważ w świetle niniejszego wyroku wiążące jest rozstrzygniecie zawarte w sentencji zaskarżonego postanowienia, Sąd nie dokonuje w granicach wywiedzionej skargi kontroli stanowiska wyrażonego w jego uzasadnieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę jednakże marginalnie wskazuje, iż Kolegium w sposób prawidłowy dokonało oceny charakteru prawnego terminu określonego w § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. Jak zasadnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, określony w przepisie § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia termin składania wniosków o przyznanie pomocy finansowej jest terminem prawa materialnego i w tym przypadku nie mają zastosowania przepisy art. 58-60 kpa regulujące instytucję przywrócenia terminu.