II SA/Po 305/24

Dnia 24 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant: st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2024 roku sprawy ze sprzeciwu S. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lutego 2024 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem niniejszej sprawy jest sprzeciw S. D. (zwanej dalej "wnioskodawczynią" lub "skarżącą") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 27 lutego 2024 r., nr [...]. W decyzji tej uchylono decyzję Wójta Gminy [...] (zwanego dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") z dnia 8 lutego 2024 r., nr [...] w sprawie o przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem przez nią opieki nad M. B. – jej matką (ur. w 1951 r.) – i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie poniżej przedstawione orzeczenia sądowe są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia. Dnia 29 listopada 2023 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie dla niej prawa do ww. świadczenia. Z treści wniosku wynika, że M. B. jest wdową, wspólnie zamieszkuje ze swoją córką oraz legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na skutek rozpoznania odwołania, przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie W. z dnia 15 listopada 2023 r. Orzeczenie jest ważne do dnia 30 listopada 2025 r. W toku postępowania administracyjnego przeprowadzono wywiad środowiskowy, podczas którego potwierdzono ww. okoliczności faktyczne. Wnioskodawczyni sprawuje całokształt opieki nad swoją matką. Nie ma na tym polu żadnych nieprawidłowości. Wnioskodawczyni zrezygnowała z pracy przed wieloma laty, a obecnie nie podejmuje nawet starań o znalezienie pracy, ponieważ opieka wypełnia jej cały czas. Wnioskodawczyni nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy. Decyzją z dnia 18 grudnia 2023 r., nr [...], Wójt odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez wnioskodawczynię, decyzją z dnia 8 stycznia 2024 r., nr [...], Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. SKO umotywowało swoją decyzję kasatoryjną tym, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm., zwanej dalej "u.ś.r.") nie może być podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim uzależnia się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności podopiecznego z uwagi na orzeczenie zakresowej niekonstytucyjności tego przepisu przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. SKO podniosło dodatkowo, że niewyjaśnioną kwestią pozostaje ocena spełnienia przez wnioskodawczynię przesłanki rezygnacji z pracy albo intencjonalnego niepodejmowania pracy. Co prawda Wójt ustalił, że wnioskodawczyni opiekuje się matką, nie pracuje nigdzie, ale nie ustalono, czy opieka pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z zaniechaniem podjęcia pracy. To właśnie SKO poleciło uczynić Wójtowi w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Podczas ponownego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawczyni faktycznie sprawuje opiekę nad swoją niepełnosprawną matką. M. B. wymaga stałej pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wnioskodawczyni oświadczyła, że jej matka wymaga całodobowej opieki, ponieważ matka ma problemy z poruszaniem się i załatwianiem potrzeb fizjologicznych. W latach 2016-2020 wnioskodawczyni opiekowała się ojcem, który zmarł [...] 2020 r. Wtedy matka wnioskodawczyni już była bardzo schorowana dlatego niemalże od razu rozpoczęła się stała opieka nad matką. Wójt ustalił, że wnioskodawczyni była zarejestrowana w urzędzie pracy w różnych okresach na przestrzeni lat 1995-2018. Ostatni raz wnioskodawczyni była zarejestrowana w maju 2018 r. Z zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w O. wynika, że od dnia 31 maja 2018 r. wnioskodawczyni jest niezdolna do pracy wskutek choroby lub przebywania w zamkniętym ośrodku odwykowym przez nieprzerwany okres 90 dni. Ostatni okres aktywności zawodowej skarżącej to okres 20.06.2013-30.05.2018. Decyzją z dnia 8 lutego 2024 r., nr [...], Wójt odmówił przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad swoją matką. W uzasadnieniu decyzji Wójt podniósł, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała z pracy w związku z opieką nad matką, ale przez tę opiekę nie może aktualnie podjąć pracy. Wnioskodawczyni nie pracuje, nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy, nie pobiera świadczenia emerytalnego, nie jest podatnikiem podatku rolnego, nie podlega ubezpieczeniu społecznym rolników oraz nie ma orzeczenia o niepełnosprawności. Zdaniem Wójta, wykazane zostało spełnienie przesłanek sprawowania opieki przez wnioskodawczynię nad matką. Z uwagi jednak na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego. Wójt nie dysponuje wcześniejszymi orzeczeniami o niepełnosprawności M. B., aby zweryfikować, czy jej niepełnosprawność powstała w 18. roku życia. Wójt ma pełną świadomość co do faktu zakresowej niekonstytucyjności powołanego przepisu. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że nie pracuje, ponieważ wcześniej opiekowała się ojcem, a gdy zmarł, zaopiekowała się matką. Po zawale, jaki przeszła matka wnioskodawczyni, przestała w zasadzie być samodzielna. Obecnie matka wnioskodawczyni wymaga całodobowej opieki. M. B. ma zanik mięśni i porażenie rdzenia kręgowego dlatego matka wnioskodawczyni przestaje chodzić. Decyzją z dnia 27 lutego 2024 r., nr [...], Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO powtórzyło w zasadzie swoją poprzednią decyzję. Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być podstawą prawną do wydania zaskarżonej decyzji. SKO uznało, że należy ustalić ponownie, czy skarżąca może hipotetycznie podjąć pracę wobec stwierdzenia przez Powiatowy Urząd Pracy w O., że skarżąca ma orzeczoną niezdolność do pracy. Kolegium poleciło także ustalenie, jaki jest wymiar opieki nad matką – ile czasu zajmuje jej sprawowanie czynności opiekuńczych. Skarżąca, działając samodzielnie, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od decyzji organu II instancji. Treść skargi jest zbieżna z treścią odwołania od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie. Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2024 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie. Na rozprawę w dniu 24 października 2024 r. nie stawiła się żadna ze stron, pomimo prawidłowego zawiadomienia ich o terminie rozprawy. Po zamknięciu rozprawy ogłoszono wyrok. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw od decyzji organu II instancji zasługiwał na uwzględnienie, chociaż z innych względów niż podniesiono w jego treści. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), kognicją sądów administracyjnych są objęte decyzje administracyjne. Trzeba mieć jednak na względzie, że zaskarżona decyzja ma charakter kasatoryjny, dla której ustawodawca przewidział specjalny tryb kontroli sądowej (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami sprzeciwu od decyzji, w związku z czym zarzuty podniesione w jego treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Należy jednak zauważyć, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") [art. 64e p.p.s.a.], nie czyniąc innych aspektów sprawy, przedmiotem swojego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3665/19). Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu, przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest zatem prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną na tej podstawie, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, pozostają one poza oceną merytoryczną Sądu. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi gdy: 1) organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; 2) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); 3) nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Podkreślić należy, że nowelizacje k.p.a. i wreszcie wprowadzenie do p.p.s.a. instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych, wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw [Dz. U. z 2017 r. poz. 935]) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Przedstawiona powyżej charakterystyka postępowania kasacyjnego, będąca przedmiotem badania w niniejszej sprawie, ma charakter modelowy. W sytuacji łącznego spełnienia powyższych kryteriów dotyczących naruszenia przepisów o postępowaniu, dochodzi do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Przedmiotem niniejszej sprawy jest zbadanie zgodności z prawem decyzji kasacyjnej organu II instancji, który uchylił decyzję Wójta z uwagi na inkryminowane naruszenie przepisów procesowych. W wyniku przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że miało miejsce naruszenie prawa procesowego, poprzez zastosowanie przez SKO przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Powyżej zrekonstruowana istota decyzji kasatoryjnej sprowadza się do wniosku, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe, kiedy istnieją luki w materiale dowodowym, a ich "zapełnienie" przez organ odwoławczy doprowadziłoby do de facto przeprowadzenia jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego, co w świetle art. 15 k.p.a. jest niedopuszczalne. Już tylko analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala na konstatację, że decyzja ta jest wadliwa. Uwagę Sądu zwraca to, że SKO czyni zarzuty organowi I instancji ukierunkowane na konieczność oceny okoliczności ustalonej w zgromadzonym materiale dowodowym. Czym innym jest bowiem zaniechanie oceny, a czym innym jest niewłaściwe zebranie materiału dowodowego, co jako jedyne uprawnia do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Jak w pełni trafnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: "Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie pozwala na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z powodu dokonania niewłaściwej oceny dowodów." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2705/20). Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie może być zatem zastosowany, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy został zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu art. 136 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Lu 63/24). SKO uznało, że decyzja organu I instancji nie może się ostać, ponieważ wyjaśnienia wymaga zagadnienie istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad jej matką a jej rezygnacją lub intencjonalnym niepodejmowaniem zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Jednocześnie uwagę Sądu zwraca to, że podczas dwukrotnie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wyjaśniono jaki jest zakres opieki sprawowanej przez skarżącą. Wiadome jest to, że skarżąca od lat nie pracuje, ponieważ najpierw musiała opiekować się chorym ojcem (lata 2016-2020), a po jego śmierci od razu objęła opieką swoją matkę. Ponadto skarżąca wykonuje całokształt czynności opiekuńczych, ponieważ matka skarżącej jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji. Poważne wątpliwości budzi zatem to, co jeszcze Wójt miałby wyjaśniać skoro uczynił to co do niego należało. Drugie zagadnienie, na którym oparł się organ II instancji w motywach swojej decyzji kasatoryjnej jest to, że z zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w O. wynika, iż skarżąca miałaby być osobą niezdolną do pracy i pobierać z tego tytułu świadczenie. Po pierwsze, należy zauważyć, że zaświadczenie urzędu pracy nie stwierdza tego, że skarżąca nadal jest w stanie wyłączającym zdolność do pracy, ani tym bardziej, że pobiera jakiekolwiek świadczenie emerytalno-rentowe. Po drugie, jest to tylko adnotacja na potrzeby aktywności skarżącej w urzędzie pracy co do zdolności do ubiegania się o pracę. Jednocześnie wiadomym jest, że skarżąca nie ma żadnego orzeczenia o niepełnosprawności (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji). Już zupełnie abstrahując od kwestii ewentualnej niezdolności skarżącej do pracy, należy przywołać pogląd orzecznictwa, w myśl którego całkowita niezdolność do pracy nie wyklucza możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. "Zgodzić się zatem należy z Sądem I instancji, iż orzeczona całkowita niezdolność do pracy, na podstawie przepisów u.e.r.F.U.S., nie wyklucza sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i ubiegania się z tego tytułu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Potwierdzają to również przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, a mianowicie art. 17 ust. 1a pkt 1 in fine, pkt 2 in fine i pkt 3 in fine u.ś.r. oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a in fine u.ś.r., z których wynika, że dopiero legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - czyli według terminologii u.e.r.F.U.S.: orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji (por. art. 3 pkt 21 lit. b u.ś.r.) - wyklucza z kręgu osób mogących, zdaniem ustawodawcy, sprawować opiekę nad niepełnosprawnym i ubiegać się oświadczenie pielęgnacyjne z tego tytułu oraz skutkuje przejściem tego uprawnienia na inne osoby (zwykle: zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności)." [wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1369/22]. W innym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Utrata zdolności do wykonywania jakiejkolwiek pracy nie oznacza absolutnej utraty zdolności do wykonywania pracy w warunkach określonych w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (art. 13 ust. 4 u.e.r.). Możliwość uznania całkowitej niezdolności do pracy jest wykluczona przy zachowaniu choćby ograniczonej zdolności do pracy, ale w tzw. normalnych (otwartych) warunkach pracy." (wyrok NSA z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1467/23). Niezależnie od powyższych rozważań, ustalenie ww. okoliczności co do ewentualnego pobierania przez skarżącą świadczenia emerytalno-rentowego z Zakładu Ubezpieczenia Społecznego mieści się w ramach normy prawnej z art. 136 § 1 k.p.a. i SKO mogło tę okoliczność doprecyzować poprzez własne działania szczególnie, że z zaświadczenia z dnia 15 marca 2024 r. (k [...] akt administracyjnych organu I instancji) wynika, że skarżąca nie jest już zarejestrowana w urzędzie pracy. Dotychczasowe refleksje Sądu oznaczają, że to, na czym Kolegium oparło swoją decyzję kasatoryjną, nie stanowi zakresu wymaganego do wyjaśnienia, co miałoby mieć wpływ na wyjaśnienie sprawy i to z kolei miałoby uzasadniać zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Należy zatem wyciągnąć wniosek, że SKO jest w stanie do samodzielnego uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 § 1 k.p.a., jeżeli nadal ma ono jakiekolwiek wątpliwości, a następnie jest władne do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd zauważył w aktach sprawy, że nie czekając na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, Wójt wydał nową decyzję z dnia 15 marca 2024 r., jednakże Sąd nie może odnieść się do tej kwestii, ponieważ wykracza to poza granice sprawy zarysowane przez sprzeciw od decyzji Kolegium. Wszelkie zatem okoliczności, jakie ustalono pozostają poza rozważaniami Sądu. Kolegium powinno mieć na uwadze jednak to, że skoro jego decyzja prawomocnie została uchylona w niniejszym wyroku, to ponownie wydana decyzja przez Wójta może być obarczona nieprawidłowościami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności sprzeciwu od decyzji SKO, gdyż dostrzeżono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. ze strony organu odwoławczego. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w sentencji wyroku.