II SA/Po 3066/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia WSA Maciej Dybowski sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant: referent-stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2005 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] z dnia [...]. [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego W. M. kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ B. Popowska /-/J. Stankowski /-/ M. Dybowski MK 4/II SA/Po 3066/02 U Z A S A D N I E N I E Pismem z dnia [...]r. W.M. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego w kwocie [...] zł wymieniając jako osoby potrzebujące pomocy także żonę – K. oraz córkę A.. W. M. załączył do wniosku historię bezrobotnego: swoją oraz żony a także oświadczenie obu małżonków w którym stwierdzają, że w okresie pozostawania bez pracy od [...] do [...]r. – kontaktowali się z zakładami pracy wymienionymi na str. 25 i 26 "Polskich Książek Telefonicznych" 2001/2002 i nie otrzymali propozycji pracy. W/w strony książki telefonicznej zostały załączone do oświadczenia. W dniu [...]r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Rady Miasta K., decyzją nr [...] odmówił W.M. przyznania prawa pomocy w formie zasiłku okresowego. Ustalając stan faktyczny, organ oparł się na dwóch aktualizacjach wywiadu środowiskowego, z dnia [...] i z dnia [...]r. oraz orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności W. M.. Organ ustalił, iż oboje małżonkowie wraz z córką 12-letnią A. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, małoletni syn K., za zgodą Sądu, mieszka osobno. Oboje małżonkowie są zarejestrowani w Państwowym Urzędzie Pracy w K. jako bezrobotni bez prawa do zasiłku, brak propozycji pracy. Dochód rodziny w miesiącu [...]r. wyniósł [...] zł zaś kryterium dochodu uprawniające rodzinę M. do przyznania pomocy, wynosiło [...] złote. Nie stwierdzono wzrostu kosztów utrzymania rodziny związanych z niepełnosprawnością W. M.. Jako przyczyny odmowy przyznania zasiłku okresowego, organ powołał się na art. 1 ust. 1 i 3, art. 2 ust. 4, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1a, art. 11 pkt 2 oraz art. 31 ust. 1-4 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64 z 1998r., poz. 414 z późn. zm.) oraz §3 i §4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 10.03.1997r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania zasiłku okresowego (Dz. U. Nr 26, poz. 140) i wskazał dwie okoliczności: brak udowodnienia faktu aktywnego poszukiwania pracy przez K.M. (z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie niepełnosprawności – odstąpiono od żądania dokumentowania własnej aktywności zawodowej przez W. M.), oraz brak środków na przyznanie zasiłków okresowych. W pierwszej kwestii organ za niewiarygodne uznał "niczym nie potwierdzone oświadczenie o poszukiwaniu pracy". W drugiej zaś kwestii – organ wskazał na niedobór środków na wypłaty zasiłków obligatoryjnych i opłacenie składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe; w takiej sytuacji nieuzasadnione jest przyznawanie zasiłków okresowych. W. M. pismem z dnia [...]r. skierowanym do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. żądał sprostowania w/w decyzji w części uzasadniającej odmowę przyznania zasiłku okresowego brakiem wykazania przez żonę własnej efektywności w poszukiwaniu pracy. Skarżący wskazał, że on ani żona nie byli zobowiązani do potwierdzenia faktu poszukiwania pracy pieczątkami zakładów pracy. Postanowieniem z dnia [...]r. organ odmówił sprostowania decyzji, odnosząc się merytorycznie do żądania i powołując się na treść art. 113 §1 kpa. W odwołaniu od decyzji z dnia [...]r., W. M. zarzucił jej naruszenie art. 3 i 4 ustawy z 29.11.1990r. o pomocy społecznej oraz wniósł o jej uchylenie. Skarżący podnosił, że wnioskowana przez niego pomoc miała być udzielone rodzinie, w tej rodzinie on spełniał przesłanki warunkujące przyznanie zasiłku okresowego, a zasiłek powinien być przyznany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji dokonał ustaleń faktycznych i prawnych jak organ I instancji. M.in. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podzieliło pogląd Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. co do nieudokumentowania przez K.M. własnej aktywności w poszukiwaniu pracy, powołując się pogląd w tej kwestii wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21.09.2001r., sygn. akt II SA/Po 783/00. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podzieliło też stanowisko organu I instancji akceptowane przez NSA, według którego można odmówić przyznania zasiłku z powodu braku środków pieniężnych, jeżeli brak ten został dostatecznie wykazany (wyrok NSA z 20.12.2001r., sygn. II SA/Po 1698/00). W świetle obu argumentów organ II instancji nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Dyrektora MOPR w K.. W dniu [...]r. W. M. wywiódł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r., powtarzając zarzuty i żądanie przedstawione w odwołaniu. Nadto Skarżący wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydając zaskarżoną decyzję, dysponowało informacją wg której Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w K. posiadał również środki finansowe na przyznanie zasiłków okresowych. Zdaniem Skarżącego organ II instancji rozstrzygając sprawę powinien uwzględnić tę zmianę stanu faktycznego, a tego nie uczynił. Skarżący powołał się na wyrok NSA z 21.06.1988 z którego wynika, że takie działanie organu stanowi wady postępowania II instancji (sygn. SA/Lu 151/88, ONSA nr 2, poz. 136). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi powtarzając argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto organ wskazał, że decyzją z dnia [...]r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. przyznał K.M. zasiłek okresowy na okres od [...] do [...]. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się kserokopia wyżej wymienionej decyzji. Sąd zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż między datami wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji a datą przeprowadzenia sądowoadministracyjnej kontroli wyżej wymienionej decyzji przez Sąd, zmienił się stan prawny normujący zagadnienia pomocy społecznej. Od 01.05.2004r. obowiązuje nowa ustawa o pomocy społecznej z 12.03.2004r. (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.,), która uchyliła dotychczasową ustawę o pomocy społecznej z 29.11.1990r. (tj. Dz. U. z 1998, nr 64, poz. 414 ze zm.), tj tą, na mocy której wydana została zaskarżona decyzja. Zgodnie z art. 149 ust. 1 nowej ustawy, z dniem 01. 05.2004r. wygasły decyzje podjęte na podstawie starej ustawy. W związku z powyższym, w odpowiedzi na postawione pytanie prawne Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, iż rozwiązanie przyjęte w art. 149 ust. 1 ustawy z 12.03.2004r. nie uniemożliwia kontroli prawidłowości zaskarżonych decyzji administracyjnych podjętych na podstawie starej ustawy. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, choć decyzje wygasają z wejściem w życie nowej ustawy, nie można uznać za niebyłe tego, co wydarzyło się do momentu jej wydania. (Wyżej wymienioną informację opublikowała Rzeczypospolita z 09.03.2005, artykuł A. Rosy, Wygasła decyzja podlega kontroli). Podzielając wyżej wymienione stanowisko należy nadto zauważyć, że sądy administracyjne dokonują oceny zgodności zaskarżonej decyzji administracyjnej pod kątem jej legalności w świetle stanu faktycznego sprawy istniejącego w chwili jej wydania i w świetle obowiązującego wówczas prawa (m in. wyrok NSA z 17.11.1982 SA/Kr, 664/82; ONSA 1982/2/106). Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdza, iż skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ II instancji zasady dwuinstancyjnego postępowania wyrażonej w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej z 02.04. 1997. (Dz. U. nr 78, poz. 483 sprost. Dz. U. z 2001r. nr 28, poz. 319) oraz w art. 15 ustawy z 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, (tj. Dz. U. 2000, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej kpa). Zgodnie z wyżej wymienioną zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją I instancji (z zastrzeżeniem obowiązującego do 01.01.2004r. art. 138 §3 kpa) w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Podkreśla to NSA w wyroku z 24.02.1992r. II SA 49/92 (nie publ.; podaję za B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, IV Wydanie, CH BECK, Warszawa 2002 str. 578). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ograniczyło się do takiej właśnie kontroli decyzji wydanej przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w K.. Organ II instancji badał mianowicie, czy zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy upoważniał ten organ do podjęcia rozstrzygnięcia negatywnego w przedmiocie zasiłku okresowego, w odpowiedzi na wniosek W. M.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie stwierdziło w działaniach Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. ani uchybień proceduralnych, ani naruszenia prawa materialnego. Organ II instancji zgodził się z argumentacją I instancji, że tak brak środków na przyznawanie zasiłków okresowych jak i brak wykazania przez K.M. własnej aktywności w poszukiwaniu pracy, uzasadniają odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Na tej podstawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z [...]r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jednakże dzień wcześniej, to jest [...]r., Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w K. przyznał K.M. zasiłek okresowy (k. [...]), uzasadniając jego wysokość i czasokres pobierania możliwościami finansowymi w 2002r. i brakiem możliwości zaciągania zobowiązań finansowych na rok 2003r. Jako kolejne przesłanki materialnoprawne rozstrzygnięcia w/w organ wskazał: spełnienie kryterium dochodowego rodziny M. oraz wykazanie przez W. i K. M. aktywnego poszukiwania pracy poprzez przedłożenie kart aktywnego poszukiwania pracy potwierdzonych przez zakłady pracy. W związku z powyższym Sąd stwierdza istotną zmianę stanu faktycznego między datą wydania przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w K. decyzji odmownej W.M. tj. między [...]r. a datą wydania tej sprawie decyzji przez SKO w K., tj. [...]r. Zmiana dotyczy zarówno okoliczności leżących po stronie rodziny M. (K.M. wykazała aktywność w poszukiwaniu pracy) jak i po stronie organu I instancji (organ znalazł się w posiadaniu środków finansowych przeznaczonych za zasiłki okresowe). Jednak ten nowy zmieniony po [...] stan faktyczny uwzględnił tylko Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w K. wydając, na wniosek K.M., decyzję w dniu [...]r; nowego stanu faktycznego nie uwzględniło natomiast SKO w K., wydając (w trybie odwołania od decyzji tegoż MOPR w K. z [...]) decyzję w dniu [...]. Tym samym SKO w K. naruszyło art. 7 oraz w związku z art. 138 §3, art. 77, 80 i 107 §3 kpa. (Na marginesie Sąd wyjaśnia, że art. 138 §3 kpa skreślony został przez art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Swą decyzją organ II instancji naruszył też zasadę pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 kpa. W efekcie powstała sytuacja nie do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa. Przyjmując, iż w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pomocy społecznej rodzinie, prawa strony ma każdy członek rodziny (wyrok NSA z 05.03.2003, sygn. II SA/Kr 878/99, Pr. Pracy 2003 11/39) i, że przyznanie zasiłku okresowego na wniosek członka rodziny służy poprawie bytu rodziny, Sąd jest zdania, iż w obrocie prawnym nie mogą egzystować dwie decyzje, wydane w odstępie 1 dnia; z których jedna (decyzja organu I instancji) przyznaje rodzinie zasiłek okresowy, a druga (decyzja organu II instancji) tej samej rodzinie odmawia przyznania zasiłku okresowego, (utrzymując w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie organu I instancji), przy czym obie decyzje powołują się na te same okoliczności (aktywność własną członka rodziny w poszukiwaniu pracy i możliwości organu I instancji sfinansowania tego typu świadczenia). Z powyższych powodów, Sąd działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 1273, poz. 1270 ze zm. dalej upsa) w związku z art. 97 §2 ustawy z 30.08.2002 Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W związku z art. 149 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z 12.03.2004r., rozstrzygnięcie niniejsze odnosi się do obu decyzji obowiązujących do [...]r. jako, że [...]. decyzje te wygasły. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 upsa. Rozstrzygnięcie w sprawie wykonalności orzeczenia na podstawie art. 152 upsa uznano za bezprzedmiotowe. Organ I instancji, rozpatrując ponownie sprawę z wniosku W. M. z dnia [...]r., obowiązany jest uwzględnić przepisy nowej ustawy o pomocy społecznej oraz fakt, że rodzina M. w dniu podjęcia przez SKO zaskarżonej decyzji spełniała przesłanki przyznania zasiłku okresowego. Organowi II instancji zaś niniejsze rozstrzygnięcie winno przypomnieć o istocie postępowania prowadzonego w trybie odwoławczym tzn., że jego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Oznacza to obowiązek przeprowadzenia po praz drugi postępowania wyjaśniającego, (z uwzględnieniem art. 138 §2 kpa) niezbędnego dla ustalenia stanu faktycznego istniejącego w dniu orzekania przez organ II instancji. /-/ B. Popowska /-/J. Stankowski /-/ M. Dybowski MK