II SA/Po 307/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 23 października 2023 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy C. postanowieniem z dnia 23 października 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 775 ze zm., dalej: K.p.a.), postanowił z urzędu zawiesić postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia: budowa zakładu przerobu kruszywa na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...] w R., gmina C. . W uzasadnieniu organ wskazał, że D. W. Zakład [...] w W. , (obecna nazwa Kopalnie [...] "W. " w C.), w dniu 16 grudnia 2015 r. złożyła do Wójta Gminy C. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy zakładu przerobu kruszywa w R. na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...], gmina C. . Wójt Gminy C. rozpatrzył powyższy wniosek i wydał decyzję z dnia 30 czerwca 2016 r., nr [...], o warunkach zabudowy dla budowy i eksploatacji odkrywki kruszywa naturalnego [...] "R. [...]" w R. wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działek o nr ewid.[...], [...] i [...] oraz na terenie działek o nr ewid.[...] i [...] położonych w miejscowości R. , gmina C. . Przedmiotowa decyzja została jednak uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...]. Dalej Wójt wskazał, że zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r. poz. 1112, dalej u.u.i.ś.) jeśli dla danego przedsięwzięcia wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach to powinna być ona uzyskana przed decyzją o warunkach zabudowy. Wobec powyższego organ postanowił zawiesić postępowanie do czasu uzyskania przez wnioskodawcę ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezbędnej do prowadzenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Na powyższe postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł J. J., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie. W zażaleniu argumentowano, że przed WSA w Poznaniu pod sygnaturą akt II SA/Po [...] toczyło się postępowanie ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 grudnia 2017 r., nr [...] WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 lipca 2018 r. prawomocnie uchylił wymieniona decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia 30 czerwca 2016 r., nr [...] Wyrok ten doręczono Kolegium, podobnie jak skarżącemu, w sierpniu 2018 r. a prawomocność uzyskał we wrześniu 2018 r. Organy są związane wymienionym wyrokiem. Zdaniem skarżącego nie ma więc podstaw do zawieszenia postępowania, lecz są przesłanki do umorzenia przedmiotowego postępowania lub do odmowy wydania warunków zabudowy, gdyż nie istnieje decyzja środowiskowa dotycząca przedmiotu postępowania. W zażaleniu zwrócono uwagę, że z treści postanowienia wynika, iż wnioskodawca zmienił przedmiot postępowania, gdyż pierwotne postępowanie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy dla budowy i eksploatacji odkrywki kruszywa naturalnego [...] "R. [...]" w R. wraz z niezbędna infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działek o nr ewid.[...], [...] i [...] oraz na terenie działek nr [...] i [...] i położonych w miejscowości R. , gmina C. . Tymczasem niniejsze postępowanie dotyczy budowy zakładu przerobu kruszywa na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] w R. gm. C. . Nie ma więc tożsamości przedmiotowego postępowania z tym zainicjowanym w 2015 r. Zdaniem skarżącego postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej także dotyczy innego przedsięwzięcia, wobec czego nie zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania - są podstawy do umorzenia postępowania lub odmowy ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 11 stycznia 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy C. . Kolegium wywiodło, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wydanym w rozpatrywanej sprawie wyroku z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...], przesądził, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ma charakter zagadnienia wstępnego względem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zważywszy, że wydana wcześniej dla przedmiotowego przedsięwzięcia decyzja środowiskowa została uchylona (wyrokiem tut. Sądu z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. IV SA/Po [...] dop. autora), WSA zobowiązał organ I instancji, aby prowadząc na nowo postępowanie wziął pod uwagę ustalenia zawarte w ewentualnej nowej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, którymi będzie związany w toku prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W świetle powyższego Kolegium uznało, że oczekiwane rozstrzygnięcie dotyczące środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 K.p.a., a postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy wymagało zawieszenia. J. J., reprezentowany przez rad. pr. M. J., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wyżej opisane postanowienie SKO [...] z dnia 11 stycznia 2024 r. nr [...], zaskarżając je w całości oraz zarzucił organowi naruszenie art. 153 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przedmiot niniejszego postępowania jest tożsamy z jakąkolwiek sprawą toczącą się przed Wójtem Gminy C. w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumenty zażalenia podkreślając, ze brak jest tożsamości sprawy zainicjowanej w 2015 r., zakończonej wydaniem decyzji Wójta Gminy C. o warunkach zabudowy z dnia 30 czerwca 2016 r. z obecnie prowadzonym postępowaniem dla innej inwestycji. Zdaniem skarżącego nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, dokonanej stosownie do przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "P.p.s.a.") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 stycznia 2024 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy C. z dnia 23 października 2023 r., nr [...], o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia: budowa zakładu przerobu kruszywa na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...] w R., gmina C. . Materialnoprawną podstawę wydanych rozstrzygnięć stanowił art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W rozpoznawanej sprawie uznano, że zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w cytowanym przepisie, dla postępowania o wydanie warunków zabudowy jest uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Należy wskazać, że aby mogło nastąpić zawieszenie postępowania na tej podstawie niezbędne jest wystąpienie łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne musi być w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozpoznane. W skardze zakwestionowane zostało przyjęte przez organy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach a ustaleniem warunków zabudowy dla inwestycji, której przedmiot zdaniem skarżącego zmienił się od momentu wszczęcia postępowania. Oceniając skarżone postanowienia i konfrontując je ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze, podzielić należało stanowisko skarżącego. Po pierwsze Sąd zauważa, że uzasadnienia skarżonych postanowień są niezwykle skrótowe i ogólnikowe. Z uzasadnienia postanowienia Wójta wynika jedynie, że prowadził od 2015 r. postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, które zakończyło się wydaniem decyzji nr [...] z dnia 30 czerwca 2016 r. dla inwestycji polegającej na budowie i eksploatacji odkrywki kruszywa naturalnego [...] "R. [...]" w R. wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działek nr [...], [...] i [...] oraz działek nr [...] i [...], położonych w m. R. , gm. C. . Następnie powyższa decyzja została uchylona przez tut. Sąd wyrokiem z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. II SA/Po [...]. Dalej organ powołał się na art. 72 u.u.i.ś. i orzekł o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z uzasadnienia postanowienia Kolegium dowiadujemy się niewiele więcej, jedynie organ odwoławczy odwołał się do uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu o sygn. II SA/Po [...] z dnia 11 lipca 2018 r. wskazując, że "decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ma charakter zagadnienia wstępnego względem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zważywszy, że wydana wcześniej dla przedmiotowego przedsięwzięcia decyzja środowiskowa została uchylona, Sąd zobowiązał organ I instancji, aby prowadząc na nowo postępowanie wziął pod uwagę ustalenia zawarte w ewentualnej nowej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, którymi będzie związany w toku prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy". Kolegium w wydanym postanowieniu nie odniosło się do zarzutów zażalenia m.in. do innego określenia inwestycji przez Wójta względem pierwotnego jej opisu w uchylonej decyzji o warunkach zabudowy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia sporządzono na tyle ogólnikowo, że nie sposób na ich podstawie dostrzec związku jaki zachodziłby obecnie pomiędzy postępowaniem w przedmiocie warunków zabudowy, a postępowaniem w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. W szczególności Sąd miał na uwadze, że powołany przez organy wyrok zapadł 6 lat temu, tymczasem ani z rozstrzygnięć organów, ani z akt sprawy nie wynika na jakim etapie jest (o ile się toczy) postępowanie w przedmiocie decyzji środowiskowej. Brak weryfikacji powyższej okoliczności, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący, pozwala wątpić w sens zawieszenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, w którym również od kilu lat organ I instancji nie podjął żadnych czynności. O braku weryfikacji stanu sprawy świadczy również to, że organ odwoławczy nie zweryfikował zarzutów skarżącego odnoszących się do zmiany przedmiotu inwestycji, a okolioczność ta ma również istotne znacznie w kontekście zasadności zawieszenia postępowania. Odnosząc sie do głównego argumentu Kolegium, a mianowicie związania wyrokiem tut. Sądu z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. II SA/Po [...] należy wskazać, że w powłanym wyroku WSA uznał, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ma charakter zagadnienia wstępnego względem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Niemniej jednak stanowisko WSA należy odczytywać w kontekście całego uzasadnienia wyroku, jak i specyfiki sprawy. W sprawie o sygn. II SA/Po [...] Sąd rozpoznawał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 grudnia 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia 30 czerwca 2016 r. nr [...] W dacie orzekania przez Sąd w wymienionej sprawie w obrocie prawnym funkcjonował już prawomocny wyrok tut. Sądu 18 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po [...], którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 lutego 2015 r. i Wójta Gminy C. z dnia 10 października 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji odkrywki kruszywa naturalnego [...] "R. [...]" na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w R.. Eliminacja z obrotu prawnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach niewątpliwie ma wpływ na byt decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. WSA w wyroku w sprawie II SA/Po [...] zauważając ten związek uznał, że w kontekście przedmiotowej sprawy, z uwagi na wcześniejsze uchylenie decyzji środowiskowej, uzyskanie przez inwestora ,,nowej" decyzji środowiskowej uznać można za zagadnienie wstępne — pod warunkiem, że toczy się postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej i dotyczy ono tożsamej inwestycji. Jak już wyżej zwracano uwagę, powyższa kwestia nie została zbadna, a weryfikacja tych okoliczności jest konieczna do oceny czy istnieją podstawy do zawieszenia postępowania w przedmiocie warunków zabudwy. Ponadto, z przesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że akta I instancji kończą się na początku 2020 roku i tylko pośrednio wynika z nich, że toczyło się wtedy postępowanie uzgodnieniowe w związku z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Niemniej jednak okoliczności odnotowane 4 lata temu nie mogły obecnie same w sobie uzasadniać zawieszenia postępowania. Odnosząc się jeszcze do kwestii modyfikacji określenia inwestycji Sąd z urzędu ustalił, iż w sprawie tut. Sądu o sygn. IV SA/Po 38/21 (uzasadnienie dostępne w bazie orzeczeń CBOSA pod adresem www.cbois.nsa.gov.pl), która dotyczyła decyzji środowiskowych wydanych po wyroku w sprawie o sygn. IV SA/Po 1155/17, Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 03 lipca 2020 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia 03 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunowań. Z uzasadnienia wyroku wynika zaś, że inwestor zmodyfikował w 2018 r. wniosek w zakresie określenia inwestycji — przedsięwzięcie określono jako “budowę instalacji do przerobu kruszywa na terenie działek [...], [...] i [...] w R.". Organy prowadzące postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy powinny więc zweryfikować nie tylko na jakim etapie jest postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, ale również ocenić czy jest to nadal tożsama inwestycja, biorąc pod uwagę zmodyfikowanie wniosku przez inwestora chociażby w zakresie nazwy i terenu inwestycji. Sąd miał na uwadze zawiłość sprawy, związaną nie tylko z znacznym upływem czasu, jak i z ilością postępowań “towarzyszących" sprawie o warunki zabudowy, lecz jednocześnie powyższe okoliczności nie usprawiedliwiają pobieżnego załatwienia sprawy przez Wójta Gminy C. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Należało przyznać rację skarżącemu, iż z objętych kontrolą sądu postanowień nie wynika, by zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania. Nie ulega wątpliwości, że organy stosownie do art. 153 P.p.s.a. są związane wyrokiem sądu o sygn. II SA/Po [...], lecz nie zwalnia to organów od oceny i aktualizacji stanu sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Sąd uznał, że skarga J. J. zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy C. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. 2023 r. poz. 1935) zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które składały się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, w składzie tzrech sędziów, stosownie do art. 119 pkt 3 i 120 P.p.s.a.