II SA/Po 3086/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) As. sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant: referent-stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2005 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie dodatku do uposażenia o d d a l a s k a r g ę /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/P.Miładowski /-/M.Dybowski Decyzją personalną z dnia [...] r.- nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w P. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 września 2001 r. w sprawie świadczeń socjalnych i bytowych, przysługujących strażakowi Państwowej Straży Pożarnej oraz członkom jego rodziny (Dz.U. 116/01/1248- dalej rozporządzenie dla Straży), w związku ze stwierdzonym przypadkiem nienależnego uzyskania dopłaty do wypoczynku, zobowiązał st. sekc. M.T. do zwrotu wymienionego świadczenia w wysokości [...] zł netto. W uzasadnieniu Komendant Miejski wskazał, że zgodnie z § 5 rozporządzenia dla Straży, osoby uprawnione mogą otrzymać świadczenie tylko z tytułu służby jednego ze współmałżonków. Według informacji Komendy Miejskiej Policji, żona st. sekc. M.T., będąca funkcjonariuszem Policji, otrzymała w [...] r. równoważnik za wypoczynek. Doszło do naruszenia § 5 rozporządzenia dla Straży, zatem zaistniała konieczność dokonania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W odwołaniu M.T. podniósł, że Jego żona jest funkcjonariuszem Komendy Miejskiej Policji w P.. W [...] r. otrzymała Ona na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych, przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin (Dz.U. 23/02/236- dalej rozporządzenie dla Policji), zgodnie z § 1 ust.2 dopłatę do wypoczynku, przysługującą Jej zgodnie z owym przepisem. Przed złożeniem wniosku o dopłatę do wypoczynku, Żona w Wydziale Socjalnym KWP w P., a Odwołujący się w radcy prawnego H.W., zaciągnęli opinii dotyczącej tego, czy przysługuje obojgu dopłata do wypoczynku z dwu źródeł - Policji i PSP. Nastąpiły bowiem znaczne rozbieżności, dotyczące interpretacji owych przepisów, przez poszczególne służby. Radca prawny PSP uważa, że dopłata należy się tylko jednemu z małżonków, bowiem oboje są zatrudnieni w tym samym resorcie. Wydział Socjalny KWP w P. § 4 rozporządzenia dla Policji interpretuje tak, że dopłata do wypoczynku należy się każdemu osobno - mimo zatrudnienia w tym samym resorcie, sprawy socjalno- bytowe regulują dwa osobne rozporządzenia. Zbieg uprawnień do wypoczynku z tytułu służby obojga małżonków ma miejsce, gdy oboje zatrudnieni są w tej samej służbie - Policji bądź PSP. Dlaczego przy takiej interpretacji przepisów przez PSP, zarówno Odwołujący się, jak i Żona, otrzymali dopłatę do jednorazowego przejazdu na koszt MSW raz w roku, do obranej przez Nich miejscowości w kraju. Przy naliczaniu tego świadczenia, PSP nie miała żadnych wątpliwości, że te świadczenia się Im należą. Dnia [...] r. Żona przeprowadziła rozmowę telefoniczną z mec. R. z Wydziału III Biura Prawnego KGP w W., która po zapoznaniu się ze sprawą stwierdziła, że nie ma zbieżności wypłaty świadczeń, bo oboje pełnią służbę w dwu różnych formacjach, § 5 rozporządzenia dla Straży nie ma zastosowania, wobec uregulowania odrębnymi rozporządzeniami spraw świadczeń socjalno - bytowych. Świadczenia te Małżonkowie uzyskali po wcześniejszym skonsultowaniu z kompetentnymi pracownikami poszczególnych służb Policji i PSP - Ich działania nie miały na celu umyślnego zatajenia, lecz wyjaśnienie, czy te świadczenia Im się prawnie należą. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 138 § 1 p. 1 kpa w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 września 2001 r. w sprawie świadczeń socjalnych i bytowych, przysługujących strażakowi Państwowej Straży Pożarnej oraz członkom jego rodziny (Dz.U. 116/01/1248) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]- nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w P.. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i poglądy prawne organu I instancji. Analogicznym do § 5 rozporządzenia dla Straży jest § 4 rozporządzenia dla Policji. Oba przepisy nie ograniczają pojęcia służby do konkretnej formacji resortu spraw wewnętrznych, zatem osoby uprawnione mogą korzystać z prawa do dopłaty do wypoczynku tylko z jednego tytułu. Nietrafny jest argument dotyczący wypłaty zryczałtowanego równoważnika pieniężnego przysługującego strażakowi w razie niewykorzystania przysługującego prawa przejazdu. Przepisy regulujące zasady wypłaty owego równoważnika strażakom PSP i policjantom jednoznacznie stanowią, że zbieg uprawnień do przejazdu lub równoważnika występuje, gdy małżonkowie pełnią służbę w tej samej formacji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M.T. wniósł o: "zrewidowanie strony prawnej rozporządzeń Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia: 25 września 2001 r. w sprawie świadczeń socjalnych i bytowych, przysługujących strażakowi Państwowej Straży Pożarnej oraz członkom jego rodziny (Dz.U. 116/02/1248- § 5) i 4 marca 2002 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych, przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin (Dz.U. 23/02/236 - § 4) oraz ustalenie, czy bazując na owych rozporządzeniach, ma miejsce zbieg uprawnień przy naliczaniu świadczenia "dopłata do wypoczynku" funkcjonariuszowi PSP, którego współmałżonek pełni służbę w Policji. W uzasadnieniu Skarżący rozwinął argumentację, przytoczoną uprzednio w odwołaniu. Działania Zainteresowanego nie miały na celu umyślnego zatajania, lecz wyjaśnienie tego, czy świadczenia się nam prawnie należą. Zdaniem Skarżącego nie ma zastosowania przepis mówiący o "zbiegu uprawnień", bowiem oboje nie pełnią służby w tej samej formacji ( choć obie należą do resortu MSWiA), a ich sprawy socjalno - bytowe regulują odmienne rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadną. Skarżący błędnie ogranicza się do poszukiwań przepisu, którego wykładnia językowa prowadziłaby wprost do odpowiedzi na istotne dla rozstrzygnięcia sprawy pytanie - czy jeśli jedno z małżonków pełni służbę - odpowiednio - w PSP, a drugie w Policji, to czy następuje zbieg uprawnień do dopłaty do wypoczynku z tytułu służby obojga małżonków. W doktrynie i orzecznictwie postuluje się jasność prawa, która ułatwia jego stosowanie i pozwala na zmniejszenie ilości sporów na tle jego rozumienia. Jednocześnie wielowiekowe doświadczenie ludzkości wskazuje, że nie jest możliwym takie stanowienie prawa, które w każdej sytuacji ograniczałoby działania organu stosującego prawo do językowej wykładni jednego - właściwego dla danej sytuacji faktycznej - przepisu. W doktrynie trafnie wskazuje się, że wykładnia przepisów prawnych obejmuje bardzo szeroki krąg zachowań, w celu pozyskania z nich zakodowanych w nich jednoznacznych norm postępowania ( M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" W. Pr. 2002 s. 46 i n.). W ścisłym znaczeniu tego terminu wykładnią nazywa się operację myślową, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów ( Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2002 s. 230). W istocie bowiem organy państwa orzekają nie na podstawie przepisów, lecz na podstawie norm prawnych, dekodowanych z szeregu przepisów. W rozpatrywanej sprawie nie jest koniecznym znalezienie "konkretnego przepisu, który jednoznacznie określałby i regulował to, że Policja i Straż Pożarna to te same formacje" (k. 3). Z faktu, że Policja i Państwowa Straż Pożarna mają odrębnie uregulowane ustawowo prawa i obowiązki, stopnie, zasady i wysokość uposażeń na odpowiadających sobie stanowiskach, nie ulega wątpliwości, że stanowią one różne formacje. Porównanie obu ustaw - regulujących służbę w Policji i PSP - prowadzi do wniosku, że wiele instytucji opiera się na podobnych rozwiązaniach. Wśród zbliżonych instytucji przykładowo można wymienić: prawo do lokalu mieszkalnego, a w przypadku braku lokalu - prawo do równoważnika pieniężnego z powodu braku lokalu (art. 74 i n. ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - j.t. Dz.U. 147/02/1230, zm. 113/02/984- dalej uPSP); art.88 i n. ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o policji ( t.j. Dz.U. 7/02/58 ze zm.- dalej ustawa o policji). Sam fakt uregulowania rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych obu tych służb odrębnymi rozporządzeniami wynika z dwu odrębnych delegacji ustawowych ( art. 63 ust. 3 ustawy o PSP- Dz.U. 88/91/400 ze zm.; art. 73 ust. 7 ustawy o Policji), które upoważniały Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania dwu odrębnych rozporządzeń, nie zaś jednego wspólnego - dla obu tych służb. Minister zachował prawo do różnego uregulowania rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych każdej z tych służb. Poszczególne uregulowania zawarte w §§ 1- 4 rozporządzenia dla Straży i w §§ 1-3 rozporządzenia dla Policji, różnią się szczegółowymi rozwiązaniami (np. sposobem określenia wysokości dopłaty: strażakowi przysługuje dopłata na każdą uprawnioną osobę w wysokości 58 % stawki uposażenia zasadniczego przysługującemu strażakowi zaszeregowanemu wg najniższej grupy...; policjantowi przysługuje dopłata na każdą uprawnioną osobę w wysokości 26,35 % kwoty bazowej dla policjantów...). Ratio legis takich uregulowań jest zapewnienie policjantowi bądź strażakowi i jego rodzinie dopłaty do wypoczynku na koszt podatnika, przy czym środki na ten cel muszą być rokrocznie zagwarantowane w budżecie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Brak jakichkolwiek powodów, by podatnik musiał dopłacać do wypoczynku przysługującego policjantowi (czy strażakowi) i jego rodzinie, nawet gdyby drugi z małżonków służył - odpowiednio - w PSP czy Policji. W § 5 rozporządzenia dla Straży i § 4 rozporządzenia dla Policji normodawca niemal tymi samymi słowy wprowadził zasadę, że w razie zbiegu uprawnień do dopłaty do wypoczynku z tytułu służby obojga małżonków dopłatę do wypoczynku można otrzymać tylko z tytułu służby jednego z małżonków. Wzgląd na racjonalność prawodawcy wskazuje, że ów zakaz dwukrotnej dopłaty do wypoczynku strażaka (bądź policjanta) i jego rodziny obowiązuje nie tylko, gdy drugi małżonek służy w tej samej służbie - PSP ( bądź Policji), lecz także gdy drugi małżonek służy w innej służbie, podległej Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji- odpowiednio - Policji (bądź PSP). Do zachowania tej zasady służy druk wniosku, który M.T. wypełnił w [...] r., ubiegając się o dopłatę do wypoczynku. Skarżący błędnie oświadczył, że "wyżej wymienione osoby (czyli żona M.T. i syn A.T.) nie korzystały i nie będą korzystać w roku [...] z dopłaty do wypoczynku na koszt MSW przysługującego za ten rok z tytułu służby mojego małżonka", gdy tymczasem z informacji Komendy Miejskiej Policji z dnia [...] r. i [...] r. wynika, że M.T. pobrała ów równoważnik na [...] osoby (k. [...] akt administracyjnych). Dla oceny, czy była to próba wyłudzenia równoważnika, nieodzowna jest ocena treści owego oświadczenia M.T. i zamiaru, z jakim owo oświadczenie złożył, w świetle innych zdarzeń towarzyszących. W szczególności zatem Komenda Miejska PSP dysponowała aktami osobowymi Zainteresowanego, w których - zgodnie z doświadczeniem życiowym-ujawniono, że M.T. jest funkcjonariuszem Policji. Z twierdzeń Skarżącego, którym organy obu instancji nie zaprzeczyły i nie przeprowadziły dowodów przeciwnych wynika, że przed złożeniem wniosku zarówno M.T., jak i M.T. zasięgali opinii co do tego, czy należą Im się dwie dopłaty - z PSP i Policji. Za wiarogodnością tych twierdzeń o faktach Zainteresowanego przemawia wskazanie imiennie pracowników, którzy owych pouczeń udzielali. Mimo, że w aktach sprawy brak notatek o treści owych pouczeń, z pism Komendanta Miejskiego PSP w P. z dnia [...] r. i [...] r. zdaje się wynikać, że pracownicy Wydziału Organizacyjno - Kadrowego Komendy Miejskiej PSP informowali Zainteresowanego, że nie posiada On prawa do dopłaty, gdy świadczenie takie pobrała Jego Żona jako funkcjonariusz Policji, oraz że był On źle informowany w sprawie przez osoby spoza Komendy Miejskiej; wskazuje to na bezsporność owych zdarzeń. Organ odwoławczy trafnie wskazał, że odrębne uregulowanie dotyczące zbiegu uprawnień do przejazdu lub równoważnika za przejazd, nie pozwalały na analogię co do zbiegu uprawnień do dopłaty do wypoczynku. Za taką wykładnią opowiedział się także Autor odpowiedzi na pytanie, zaprezentowanej w "Przeglądzie Pożarniczym" 6/03/45, w części dotyczącej wykładni § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie warunków przejazdu strażaków Państwowej Straży Pożarnej oraz członków ich rodzin publicznymi środkami komunikacji oraz wypłaty równoważnika pieniężnego w razie niewykorzystania przysługującego przejazdu (Dz.U. 2/02/23). W powołanym przepisie normodawca wyraźnie wskazał, że w razie zbiegu uprawnień do przejazdu z tytułu służby obojga małżonków będących s t r a ż a k a m i ,osoby uprawnione mogą korzystać z tego prawa tylko z tytułu służby jednego małżonka. Odpowiednio - w § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 2002 r. w sprawie warunków korzystania przez policjantów oraz członków ich rodzin z prawa przejazdu raz w roku środkami publicznego transportu zbiorowego na koszt właściwego organu Policji oraz warunków przyznawania zryczałtowanego równoważnika pieniężnego w razie niewykorzystania przysługującego przejazdu (Dz.U. 74/02/683) - stwierdzono, że w razie zbiegu uprawnień z tytułu służby obojga małżonków będących p o l i c j a n t a m i do przejazdu na koszt Policji lub zryczałtowanego równoważnika w razie niewykorzystania przysługującego prawa przejazdu, osoby uprawnione mogą korzystać z tego prawa tylko z tytułu służby jednego małżonka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd Autora, że ta regulacja wyraźnie zawęża zbieg uprawnień z tytułu przejazdu jedynie do służby małżonków w jednej formacji. Sąd nie podziela jednak - pełnej zastrzeżeń - wykładni Autora § 5 rozporządzenia dla Straży - z przyczyn wyżej podniesionych. Minister właściwy do spraw wewnętrznych miał prawo - w granicach upoważnienia ustawowego - odmiennie uregulować zbieg uprawnień do dopłaty do wypoczynku i do prawa przejazdu. Wykładnia zaprezentowana w zaskarżonej decyzji nie jest wykładnią rozszerzającą, lecz właściwą i należycie odczytującą cel regulacji zawartej w § 5 rozporządzenia dla Straży i § 4 rozporządzenia dla Policji. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 153/02/1270, zm. 162/04/1692 w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 153/02/1271 ze zm., skargę należało oddalić. /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/P.Miładowski /-/M.Dybowski KB/