II SA/Po 309/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę Decyzją z dnia 13 sierpnia 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", oraz art. 145, art. 146, art. 147 i art. 148 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.), Dyrektor Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego [...] w P. ustalił, po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy [...] opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej w dniu [...] lutego 2012 r. własność A. K., położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy [...], działka nr [...], spowodowanego wybudowaniem tej drogi (pkt 1 decyzji); zobowiązał do uiszczenia powyższej opłaty A. K. (pkt 2 decyzji) oraz orzekł o rozłożeniu ustalonej opłaty na 10 rat płatnych rocznie (pkt 3 decyzji). W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, że Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z 18 kwietnia 2011 r., wydaną na wniosek Zarządu Dróg Miejskich w P., zezwolił na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie ulicy [...], [...] oraz skrzyżowania ulic [...] - [...] - [...] - [...] w P., przewidzianej do realizacji na działkach nr: 17, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], 16 z arkusza mapy 13 obrębu [...], nr 11, [...], [...] z arkusza mapy 11 obrębu [...] oraz nr [...] z arkusza mapy 41 obrębu K.. Komisyjnego odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania obiektu określonego jako budowa ul. [...] i [...] oraz skrzyżowania ul. [...] – [...] – [...] – [...] w P. dokonano [...] września 2012 r. (protokół nr [...]). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją nr [...] z [...] października 2012 r., pozwolił na użytkowanie obiektu budowlanego na ulicach [...], [...] oraz skrzyżowaniu ulic [...] -[...] - [...] - [...] w P.. Decyzja stała się ostateczna w dniu 13 listopada 2012 r., a zatem w tym dniu można było przystąpić do legalnego użytkowania wybudowanych dróg. Jak wyjaśniono, w odwołaniu do orzeczeń sądów administracyjnych, o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi, ustalonej według przepisów ustawy - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), a więc po uostatecznieniu się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie albo po przyjęciu bez sprzeciwu przez organ nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania. Na podstawie informacji przekazanych przez Zarząd Dróg Miejskich ustalono, że budowa dróg na ulicach [...] i [...] została zrealizowana ze środków Miasta P. i wyniosła [...] zł. W dalszej części uzasadnianie organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 144 ust. 1 stawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 powołanej powyżej ustawy). Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona doprowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Natomiast budowa drogi polega na wykonywaniu połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowie i rozbudowie. Organ podkreślił, że w dniu [...] sierpnia 2011 r. dokonano wizji na ulicy [...], w wyniku której stwierdzono resztki zdegradowanego utwardzenia (nawierzchnia gruntowa ulepszona). Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia ulice [...], [...] oraz skrzyżowanie ulic [...] - [...] - [...] -Uprawna w P. wykorzystywane są w ruchu lokalnym i na fragmencie utwardzone były gruzem i destruktem asfaltowym z udeptanymi ścieżkami i trawą. W ramach zrealizowanej w 2012 r. inwestycji na ulicy [...] wybudowano jezdnię (nawierzchnia kostkowa), obustronne chodniki, wjazdy i wejścia na posesje, cztery progi zwalniające. Każdy z wybudowanych elementów jest częścią powstałej budowli i zgodnie z wyżej powołaną definicją, stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, czyli drogę. Ponadto zrealizowano kanalizację deszczową i oświetlenie. Na podstawie pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] stycznia 2013 r. ustalono, że ulica [...] przed realizacją inwestycji nie spełniała wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 43, poz. 430 ze zm.) oraz że nie była obiektem budowlanym zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie terenem przeznaczonym pod budowę drogi. W ocenie organu, okoliczność, że na ulicy [...] nie istniała droga jako obiekt budowlany wskazuje jednoznacznie, że nie mogła nastąpić jej przebudowa lub modernizacja. Odwołując się do treści decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. podniesiono, że na terenie przewidzianym pod zabudowę nie było obiektów budowlanych przeznaczonych do rozbiórki, natomiast pojęciem przebudowy objęto istniejące uzbrojenie terenu. Określono linie rozgraniczające teren inwestycji. W uzasadnieniu powołano się na mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu oraz analizę powiązania nowej drogi z innymi drogami publicznymi. Mając powyższe na względzie organ uznał, że inwestycja zrealizowana na ulicy [...] stanowiła budowę drogi, a określenie "przebudowa" użyte w decyzji z dnia 10 lutego 2010 r., nr o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia nie ma znaczenia dla oceny charakteru inwestycji. Nie można dokonać "przebudowy" drogi, która nie została wcześniej zbudowana zgodnie z przepisami ustawy - Prawo budowlane i ustawy o drogach publicznych. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że warunki do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy [...] stworzono A. K. jako właścicielowi w dniu [...] listopada 2012 r. nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy [...], działka nr [...]. Mając powyższe na względzie pismem z dnia 04 marca 2015 r. zawiadomiono A. K. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi i poinformowano o treści art. 144 ust. 1, art. 145 i art. 147 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz uchwały Rady Miasta P. z dnia 20 kwietnia 2004 r., nr [...] Na potrzeby prowadzonego postępowania uzyskano w dniu 20 kwietnia 2015 r. operat szacunkowy, sporządzony przez biegłego M. C.. Organ scharakteryzował następnie przedłożony operat szacunkowy, wskazując, że wartość nieruchomości przed stworzenie dostępu do drogi publicznej oraz po jej stworzeniu biegły określił w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. W ocenie organu biegły mógł zastosować to podejście, ponieważ znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych, natomiast rzeczoznawca dysponuje wiedzą o cenach transakcyjnych uzyskanych na rynku za nieruchomości porównywalne i na tej podstawie, po dokonaniu korekty ze względu na cechy różniące nieruchomości, jest w stanie w sposób obiektywny określić wartości nieruchomości wycenianej. Organ scharakteryzował następnie przedłożony operat, wyjaśniając, że na podstawie własnych analiz oraz stwierdzonych preferencji nabywców nieruchomości biegły określił cechy rynkowe nieruchomości wraz z ich wagami procentowymi. Jak podkreślono, kwestie te pozostawia się wiedzy i doświadczeniu rzeczoznawcy, albowiem nie są one regulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami ani w przepisach rozporządzenia wykonawczego. W wycenie biegły wykorzystał transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, położonymi przy drogach urządzonych i przy ulicach niezabudowanych drogami, zlokalizowanych w strefie peryferyjnej i pośredniej miasta P., na osiedlach mieszkaniowych o podobnym charakterze (obręby: [...], K., [...], [...], G. i Głowieniec). Rzeczoznawca podkreślił, że określenie wartości nieruchomości według stanu przed budową ulicy zostało dokonane w oparciu o nieruchomości podobne, które również były usytuowane przy ulicach użytkowanych komunikacyjnie o nieurządzonej nawierzchni (np. ziemnej lub żużlowej), częściowo wyposażonych w indywidualne wjazdy, utwardzenia czy oświetlenie, które nie odpowiadają standardom drogi trwałej. Biegły w operacie szacunkowym uwzględnił również fakt, że nieruchomość będąca przedmiotem wyceny znajdowała się w zasięgu istniejących ulic o charakterze nieurządzonym, ziemnym lub żużlowym, w złym stanie technicznym. Analiza charakterystyki nieruchomości wybranych do porównań potwierdza ich podobieństwo do nieruchomości wycenianej, a zatem dobór tych nieruchomości uznać należało za prawidłowy. Uzasadniając ten dobór biegły zawarł w operacie szacunkowym informacje o nieruchomościach przeznaczonych do celów porównawczych. Określił ich położenie -poprzez wskazanie ulic, przy których są położone i powierzchni, a w przypadku nieruchomości o cenach minimalnych i maksymalnych również otoczenie i sąsiedztwo oraz możliwość i formę zagospodarowania. Udostępnione w operacie szacunkowym dane o nieruchomościach porównawczych pozwalają ocenić,' że są to nieruchomości podobne, a ich zakres nie narusza tajemnicy zawodowej obowiązującej rzeczoznawców majątkowych w zakresie uzyskanych przez nich informacji o transakcjach nieruchomościami. Uzyskane przez biegłego wyniki w postaci wartości rynkowych nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, stanowiły, w ocenie organu najbardziej prawdopodobne ceny, możliwe do uzyskania na rynku. Dlatego też przyjąć należało, że rzeczoznawca na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości, w sposób logiczny i wiarygodny wykazał w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, że na skutek stworzenia A. K. warunków do korzystania z wybudowanej drogi, nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Jak wyjaśniono, w wyniku dokonanej weryfikacji i oceny stwierdzono, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami. Operat jest logiczny, spójny i kompletny. W tych okolicznościach przyjęto go jako dowód w sprawie. Na jego podstawie ustalono, że wartość nieruchomości położonej przy ulicy [...], przed wybudowaniem drogi wynosiła [...] zł, a po jej wybudowaniu wynosi [...] zł, czyli w wyniku wybudowania drogi wzrosła o [...] zł. W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że w toku postępowania A. K. podniósł, iż rzeczoznawca majątkowy, sporządzając wycenę, nie uwzględnił uciążliwości jaką jest hałas spowodowany ruchem samochodowym na ulicach: Ostrowskiej, B. K., [...] i ul. [...]. Strona stwierdziła, że w trakcie budowy drogi na ulicy [...] wycięto 9 sztuk topoli, które stanowiły naturalny ekran akustyczny, zatem po wybudowaniu drogi zmniejszył się komfort mieszkania. Zdaniem strony biegły powinien wziąć pod uwagę taką cechę jak komfort życia. Odnosząc się do powyższych uwag strony rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 06 lipca 2015 r. stwierdził, że postrzeganie nieruchomości przez pryzmat drzew topoli, które rosły wzdłuż granicy działki, może mieć również negatywną naturę. Jedni nabywcy będą cenić takie sąsiedztwo, podczas gdy inni uznają drzewa za szkodliwe dla zdrowia i nieruchomości ze względu na oddziaływanie alergenne, zacienienie czy konieczność usuwania liści z posesji. (...) Wycięty drzewostan nie tworzył nadzwyczajnej osłony dla nieruchomości. Grunty w otoczeniu wycenianej działki osiągały w ostatnim czasie najwyższy zanotowany poziom, zatem wpływ oddziaływania hałasu komunikacyjnego nie jest determinantą wartości działek w najbliższym sąsiedztwie. Konsekwetnie ewentualne uciążliwości związane z negatywnym oddziaływaniem hałasu są akceptowalne przez rynek, gdyż nie wykraczają poza poziom właściwy dla zurbanizowanych jednostek miejskich. Nie mniej, biorąc pod uwagę średnią gradację współczynników, zastosowaną w opinii, cecha sąsiedztwo została dostatecznie uwzględniona. Jak wyjaśnił organ podniesione przez stronę zwiększenie ruchu pojazdów i hałasu po wybudowaniu drogi nie jest postrzegane na rynku nieruchomości jako czynnik negatywny. Zarówno nabywcy, jak i zbywcy, bardziej cenią nieruchomości zlokalizowane przy ulicach zabudowanych drogami, a więc z występującym tam ruchem pojazdów. Nieruchomość należąca do strony znajduje się na terenie aglomeracji miejskiej, w pobliżu ulicy [...], jednej z głównych tras komunikacyjnych [...]. Nabywca takiej nieruchomości musi być świadom oddziaływania otoczenia tworzącego tzw. "zgiełk miasta". Odnosząc się do pozostałych zarzutów strony wyjaśniono, że rynek nie posiada cech doskonałego, co powoduje, że nie występują na nim transakcje działkami identycznymi. Z tego względu poszukuje się nieruchomości podobnych wśród dostępnych danych. Jak wyjaśniono, w sytuacji gdy strona kwestionuje moc dowodową i zasadność operatu szacunkowego opracowanego na potrzeby danej sprawy przez uprawnioną do tego osobę (rzeczoznawcę majątkowego) winna przedstawić inny szacunek sporządzony również przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Istotne jest nie tylko przedstawienie owego operatu szacunkowego sporządzonego w określonej przepisami formie, ale również opracowanie tego operatu na takim etapie postępowania przed organem administracji, który umożliwiłby organowi dokonanie jego analizy i oceny w ramach oceny całości materiału dowodowego. Brak takiego "kontroperatu" nie pozwala w sposób racjonalny odnieść się do zarzutów podnoszonych przez stronę w kwestii prawidłowości wykonanej wyceny. Zarzuty nie poparte operatem szacunkowym wypada uznać za pozbawione doniosłości. W kwestii wniosku strony o przeprowadzenie oględzin nieruchomości wyjasniono, że zgodnie z przepisem art 155 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy wycenie nieruchomości na potrzeby związane w szczególności z pozbawieniem lub ograniczeniem praw do nieruchomości, a także z ponoszeniem ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, rzeczoznawca majątkowy działający na zlecenie organów administracji publicznej lub sądów ma prawo wstępu na nieruchomość będącą przedmiotem wyceny oraz dokonywania niezbędnych czynności związanych z szacowaniem nieruchomości. Z operatu szacunkowego wynika, iż biegły dokonał wizji nieruchomości i znany był mu jej stan. W tych okolicznościach nie ma potrzeby dokonywania oględzin nieruchomości przez organ, gdyż jest to element określania wartości nieruchomości, której dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Organ I instancji wskazał wreszcie, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że na ulicy [...] wybudowano drogę, natomiast właścicielowi nieruchomości położonej przy ulicy [...] stworzono warunki do korzystania z tej drogi. Budowa drogi spowodowała wzrost wartości nieruchomości. Ponadto, w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, tj. w dniu 13 listopada 2012 r., obowiązywała uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia 20 kwietnia 2004 r., gdzie wskazano, że opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ulicy [...] stanowi 50% kwoty [...]zł, czyli wynosi [...] zł. Uwzględniając wniosek strony organ orzekający rozłożył opłatę adiacencka na dziesięć rat płatnych rocznie. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. K. podnosząc, że podtrzymuje w całości swoją opinię, co do wadliwego braku uwzględnienia w dokonanej wycenie nieruchomości czynników takich jak komfort zamieszkania i wypoczynku przed i po wybudowaniu drogi. Za zasadne uznano również zwrócenie się do Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w P. o zajęcie stanowiska w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 lutego 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organ odwoławczy w uzasadnieniu powyższej decyzji powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie podzielił stanowisko organu I instancji, że w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej. Za prawidłowe uznano ustalenia, że przed 2012 rokiem nie istniała na ulicy [...] droga w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, co musi prowadzić do wniosku, iż w sprawie doszło do budowy drogi. W ocenie Kolegium rozpoznając przedmiotową sprawę dokonano prawidłowej i szczegółowej oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. C.. Sam operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami oraz jest logiczny, spójny i kompletny, stąd może stanowić dowód w sprawie. Jak podkreślono, jeśli strona kwestionuje operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, to powinna złożyć dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie. Wprawdzie strona może złożyć taki dowód dla obalenia operatu sporządzonego na zlecenie organu, ale nie oznacza to, że organ zwolniony jest z oceny tego operatu szacunkowego, jeśli strona nie oferuje przeciwdowodu w postaci innego operatu. W niniejszej sprawie, po dokonaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze szczegółowej analizy sporządzonego operatu szacunkowego należało stwierdzić, iż jest on opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Przedłożony w sprawie operat szacunkowy jest wyczerpujący i nie zawiera błędów, dlatego Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji. Rzeczoznawca prawidłowo przeanalizował stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości. Operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z budową drogi i stanowi dowód w sprawie. Udzielane przez rzeczoznawcę majątkowego w toku sprawy wyjaśnienia faktycznie wyczerpywały zarzuty Strony podnoszone w postępowaniu. Skargę na powyższa decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. K. podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu, a w szczególności brak odniesienia się do przedłożonej przez niego opinii dotyczącej hałasu na nieruchomości, wycięcia szpaleru topoli oraz pogorszenia jego warunków zamieszkania i wypoczynku. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości decyzji organów administracji publicznej o ustaleniu wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], po stworzeniu warunków do korzystania z drogi. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 145 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Równocześnie, zgodnie z ust. 2 powyższego artykułu, wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Sąd wyjaśnia, że w świetle powołanych powyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek: 1) wybudowania drogi i stworzenia warunków do korzystania z niej; 2) obowiązywaniu w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej; 3) wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy drogi. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zagadnienia budowy drogi, a więc spełnienia podstawowego warunku ustalenia opłaty adiacenckiej o jakiej mowa w art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazać należy, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi". Stąd też, jak prawidłowo wskazały organy, dla ustalenia ich znaczenia należy sięgnąć do ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się natomiast wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych). Co istotne, pojęcie "przebudowy drogi" może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, a więc określonego obiektu budowlanego. Innymi słowy, chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych wykonanych na podstawie stosownej decyzji, a nie zaś drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji cechą, która odróżnia budowę drogi od jej przebudowy, jest to, że w przypadku budowy drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego natomiast w przypadku przebudowy, przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej na podstawie przepisów prawa obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Analiza akt sprawy wskazuje przy tym na prawidłowość rozstrzygnięć organów administracji publicznej. W ramach zrealizowanej w 2012 r. inwestycji na ulicy [...] wybudowano jezdnię (nawierzchnia kostkowa), obustronne chodniki, wjazdy i wejścia na posesje, cztery progi zwalniające. Każdy z wybudowanych elementów stanowił część powstałej budowli, a więc całości techniczno-użytkową, przeznaczonej do prowadzenia ruchu drogowego. Jak wyjaśniono w piśmie Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] stycznia 2013 r. ulica [...] przed realizacją inwestycji nie spełniała wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz nie była obiektem budowlanym zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie terenem przeznaczonym pod budowę drogi. W przedmiotowej sprawie spełniony był też warunek obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej – okoliczność powyższa nie jest również kwestionowana przez skarżącego. Wątpliwości budził natomiast spełnienie w niniejszej sprawie ostatniego warunku ustalenia opłaty adiacenckiej, jakim jest wzrost wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do korzystania z drogi. Niewątpliwie operat szacunkowy, jako dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 K.p.a.) to podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi jedynie dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości odszkodowania. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż wyłączną kompetencją organu jest ocena zasadności ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. To również organ ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. W powyższym świetle organ winien był więc dokonać oceny prawidłowości przyjętej przez rzeczoznawcę metody wyceny oraz wyjaśnić, czy na przestrzeni lat miały miejsce transakcje nieruchomościami umożliwiające dokonanie wyceny nieruchomości w oparciu o przyjętą metodę wyceny. Równocześnie, jak zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK [...], Baza NSA, operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Oznacza to, że ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez [...] osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Konsekwentnie, jak zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 września 2011 r., sygn. akt I OSK [...]. Baza NSA, o ile organ orzekający i strony postępowania nie mogą narzucać rzeczoznawcy majątkowemu przyjęcia określonej metodologii wyceny, to jednak rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest wyjaśnić i uzasadnić ustalenia przyjęte w opinii o wartości nieruchomości. Zamieszczenie powyższych informacji w operacie umożliwia bowiem organowi weryfikację jego poprawności. Mieć bowiem należy na uwadze, że stosownie do treści § 55 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, operat szacunkowy przedstawia postępowanie dotyczące wyceny nieruchomości i zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Stąd biegły, dokonując wyceny powinien mieć na względzie, iż sporządza operat dla osób, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości, co powoduje, że niezbędne jest więc dokładne wyjaśnienie sposobu w jaki doszedł on do zawartych w operacie wniosków(por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa [...], Baza NSA). W przedmiotowej sprawie wzrost wartości nieruchomości przed i po zapewnieniu dostępu nieruchomości do drogi został ustalony na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 20 kwietnia 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego – M. C.. Dokonując wyceny nieruchomości zarówno przed, jak i po wybudowaniu infrastruktury, rzeczoznawca majątkowy zastosował metodę korygowania ceny średniej, obejmując swoją analizą rynku grunty znajdujące się w P., wyjaśniając, że rynek nieruchomości jest na tym terenie dobrze rozwinięty. W ocenie Sądu przyjęty sposób wyceny uznać należało za prawidłowe. Sąd podziela również stanowisko zajęte przez organ odwoławczy, że przedłożony operat szacunkowy jest on opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Przedłożony w sprawie operat szacunkowy jest wyczerpujący i nie zawiera błędów, a rzeczoznawca prawidłowo przeanalizował stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości. Co więcej, operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem infrastruktury technicznej. Skarżący kwestionuje ustalenia operatu, odwołując się w szczególności do kwestii zwiększenia hałasu na nieruchomości, wycięcia szpaleru topoli oraz pogorszenia jego warunków zamieszkania i wypoczynku. Odnosząc się do powyższych zarzutów Sąd wyjaśnia, że przedłożone przez skarżącego pismo nie stanowi opinii, czy też "kontroperatu", będąc jedynie dokumentem prywatnym, wskazujący na nieprawidłowości, jakich miał dopuścić się rzeczoznawca przy czynnościach związanych z wyceną nieruchomości. W toku prowadzonego postępowania organy zwróciły się jednakże do rzeczoznawcy majątkowego, z prośbą o odniesienie się do podnoszonych zarzutów. I tak, pismem z dnia [...] lipca 2015 r. rzeczoznawca majątkowy wskazał, że w przypadku wyceny nieruchomości to rzeczoznawca majątkowy kreuje racjonalne i obiektywne zachowanie potencjalnego nabywcy nieruchomości i określa najbardziej prawdopodobną cenę, możliwą do uzyskania na rynku. Stąd "postrzeganie nieruchomości przez pryzmat drzew topoli, które rosły wzdłuż granicy działki, może mieć zatem również negatywną naturę. Jedni nabywcy będą cenić takie sąsiedztwo, pod czas gdy inni uznają drzewa za szkodliwe dla zdrowia i nieruchomości ze względu na oddziaływanie alergenne, zacienienie czy konieczność usuwania liści z posesji. Poza tym analiza stanu przed wybudowaniem drogi nie wykazała istotnego znaczenia drzew dla komfortu użytkowania nieruchomości, z uwagi na niewielką gęstość zadrzewienia. Większe znaczenie będzie miała roślinność znajdująca się w obrębie wycenianej działki, która rzeczywiście stanowi swoistą barierę dźwiękową. Wycięty drzewostan nie tworzył nadzwyczajnej osłony dla nieruchomości. Świadczy o tym widok posesji od strony drogi według stanu przed budową drogi" (k. 208 i 209 akt administracyjnych). Konsekwentnie, jak wyjaśnił rzeczoznawca, grunty w otoczeniu wycenianej działki osiągały w ostatnim czasie najwyższy zanotowany poziom, zatem wpływ oddziaływania hałasu komunikacyjnego nie jest determinantą wartości działek w najbliższym sąsiedztwie. Zatem, ewentualne uciążliwości związane z negatywnym oddziaływaniem hałasu są akceptowalne przez rynek, gdyż nie wykraczają poza poziom właściwy dla zurbanizowanych jednostek miejskich. Nie mniej biorąc pod uwagę średnią gradację współczynników, zastosowaną w opinii, cecha sąsiedztwo została dostatecznie uwzględniona. W ocenie Sądu, przedstawione przez rzeczoznawcę stanowisko jest logiczne i racjonalne, oraz odnosi się w sposób pełny to podnoszonych przez skarżącego zarzutów. Sąd podziela ocenę rzeczoznawcy oraz organu, że w wyniku przeprowadzonej budowy ulicy wyceniana działka uzyskała możliwość lepszej komunikacji, a jej wartość z tego tytułu wzrosła. Zgodnie z przedstawionymi dokumentami, według stanu przed budową drogi, przedmiotowa nieruchomość posiadała jedynie dostęp do pasa drogowego (wydzielonego liniami granicznymi), w którym nie występowała droga, ani drogowe obiekty inżynierskie. Ewentualna nawierzchnia, czy elementy drogi, które znajdowały się przed inwestycją nie stanowiły drogi wybudowanej w na podstawie prawa budowalnego. Indywidualne utwardzenia o nietrwałym i tymczasowym charakterze, czy oświetlenie nie mogą być uznane za istotne elementy drogi. Dopiero obecne, zorganizowane, wybudowanie ulicy wraz z niezbędnymi elementami dla obiektów drogowych, spowodowało poprawę dostępności komunikacyjnej, zwiększenie bezpieczeństwa ludzi i aut oraz umożliwiło dojazd m.in. do przedmiotowego gruntu. W tym miejscu należy także podkreślić, że określenie wartości nieruchomości według stanu przed budową ulicy zostało dokonane w oparciu o nieruchomości podobne, które również były usytuowane przy drogach istniejących, użytkowanych komunikacyjnie, lecz o nieurządzonej nawierzchni (np. żużlowej), częściowo wyposażonej w indywidualne podjazdy, dojścia czy oświetlenie, które jednak nie odpowiadają standardom drogi trwałej, wybudowanej w sposób zorganizowany, na podstawie dokumentacji przewidzianej prawem budowlanym. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.