II SA/Po 309/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 06 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 8 lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie dodatku węglowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 8 listopada 2022 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz D. G. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 8 lutego 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania D. G. (dalej również jako "Skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia 8 listopada 2022 r., nr [...] Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy. Dnia 8 listopada 2022 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w K. ., działając z upoważnienia Burmistrza [...]. odmówił przyznania D. G. dodatku węglowego, uzasadniając odmowę niezamieszkiwaniem przez Skarżącą pod adresem wskazanym we wniosku o dodatek węglowy. Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie, w którym podała, że jest właścicielem nieruchomości położonej w C. nr [...]. W tym miejscu zamieszkuje od 3 lat i prowadzi tam swoje gospodarstwo domowe przez połowę miesiąca. Korzysta w kotła węglowego, w którym spalany jest węgiel. Podkreśliła również, że ogrzewa budynek cały sezon grzewczy, na bieżąco remontuje. Do odwołania załączyła przykłady rachunków, które uiszczała przez okres 3 lat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazało, iż w aktach sprawy znajduje się deklaracja dotycząca źródeł ciepła i źródeł spalania paliw, z dnia 29 czerwca 2022 r., z której wynika, że nieruchomość położona w miejscowości C. ogrzewane jest eksploatowanym kotłem na paliwo stałe, w którym spalane jest węgiel i paliwa węglopochodne oraz drewno kawałkowe. Z deklaracji tej wynika, że złożyła ją pani D. G., która jako adres wskazała K.1 os. [...]. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że Skarżąca nie zamieszkuje pod adresem wskazanym we wniosku o dodatek węglowy, czyli w C. [...], a posiada inne miejsce zamieszkania, w związku z czym odmówił przyznania dodatku. Organ wyjaśnił, że wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Miejsce zamieszkania osoby składającej wniosek nie jest jednak równoznaczne z miejscem, w którym dana osoba posiada nieruchomość. Skarżąca zamieszkuje w K.1 na os. [...]. Taki adres podaje jako adres zamieszkania, również w odwołaniu złożonym do tut. Kolegium. W miejscu zamieszkania ma zapewnione ogrzewanie, a należy mieć na względzie, że celem ustawy jest dopłata do źródła ciepła, w związku z drastycznymi podwyżkami surowców na rynku paliw, a nie zapewnienie właścicielom nieruchomości możliwości ogrzania budynków. Skoro więc Skarżąca posiada inne miejsce zamieszkania, w którym ma zapewnione ciepło, nie ma konieczności by w domu odziedziczonym po rodzicach przebywała w miesiącach zimowych. Odpowiedzialność natomiast za utrzymanie w dobrym stanie budynku jest troską jego właściciela. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła D. G. zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1692 z późn. zm., dalej: u.d.w.) w zw. z art. 2 ust. 2 u.d.w. w zw. z art. 2 ust. 12 u.d.w. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tj. Dz.U. z 2022 roku, poz. 1360 z późn. zm., dalej k.c.) poprzez ich błędną wykładnie oraz przyjęcie, że skarżąca nie zamieszkuje w miejscu objętym wnioskiem, a tym samymi nie przysługuję jej dodatek węglowy; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2022 roku, poz. 2000 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 78 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nie zbadanie w sposób wyczerpujący i nie uwzględniający wszystkich okoliczności faktycznych, a także błędną ocenę materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak ustalenia zamiaru stałego pobytu skarżącej w C. , a tym samym przyjęcie, że skarżąca nie zamieszkuje w miejscu objętym wnioskiem i nie przysługuje jej dodatek węglowy; - art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niepełne przywołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. nie wymienienie dokładnych jednostek redakcyjnych ustawy o dodatku węglowym, a tym samym, nie spełnienie podstawowego wymogu stawianego decyzjom administracyjnym; - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nienależyte, niewystarczające i niepełne uzasadnienie powodów, na podstawie których organ administracyjny oparł swoje stanowisko, wydając skarżoną decyzję, w szczególności poprzez niedookreślenie zasadność całości przesłanek na podstawie, których organ odmówił przyjęcia, że skarżąca zamieszkuję w C. - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i celowości, podczas gdy organ drugiej instancji winien był uchylić ewentualnie po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego zmienić zaskarżoną decyzję z powodu nie zbadania przez organ I instancji w sposób wyczerpujący i nie uwzględniający wszystkich okoliczności faktycznych, a także błędną ocenę materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak ustalenia zamiaru stałego pobytu skarżącej w C. , a tym samym przyjęcie, że skarżąca nie zamieszkuje w miejscu objętym wnioskiem i nie przysługuje jej dodatek węglowy. Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...]. nr [...] z dnia 08 listopada 2022 r. w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 31 maja 2023 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W przedmiotowej sprawie zarządzeniem z dnia 15 maja 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji o odmowie przyznania dodatku węglowego. Materialnoprawną podstawę wskazanych decyzji stanowią przepisy ustawy o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1692 z późn. zm., dalej: u.d.w.). Stosownie do art. 2 ust. 1 u.d.w., dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, ze zm.), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.w., przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe). W rozpoznawanej sprawie kwestią decydującą o odmowie przyznania Skarżącej opisanego w art. 2 ustawy dodatku węglowego okazała się okoliczność, że Skarżąca nie spełnia warunku zamieszkiwania pod wskazanym przez nią adresem. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji na powyższą ocenę złożyły się następujące okoliczności: brak zamieszkiwania pod wskazanym adresem (dane z bazy danych mieszkańców), brak uiszczania pod wskazanym adresem opłat komunalnych. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, iż jako adres zamieszkania Skarżąca podaje adres w K.1. Zdaniem Sądu zaprezentowana przez organy ocena jest przedwczesna. W pierwszej kolejności zgodzić się należy, że z przytoczonych przepisów u.d.w. wynika, iż dodatek węglowy przysługuje wnioskodawcy w związku z zamieszkiwaniem i gospodarowaniem pod określonym adresem. Przepisy u.d.w. nie precyzują jednak, jak rozumieć pojęcie zamieszkiwania, zatem oceniając stan faktyczny i prawny w tym zakresie należy mieć na względzie poglądy doktryny i judykatury wypracowane na gruncie prawa cywilnego. W tym zakresie należy uwzględnić treść art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O wypełnieniu przesłanek tej normy prawnej świadczą dwie okoliczności - zewnętrzna, czyli faktyczne przebywanie, oraz wewnętrzna, czyli zamiar stałego pobytu. Ustalenie zamiaru powinno nastąpić w oparciu o kryteria zobiektywizowane, świadczące o woli, ale też możliwości skoncentrowania swoich spraw w danej miejscowości. Stałe zamieszkiwanie generalnie powiązane jest z tzw. centrum życiowym danej osoby, tj. miejscem gdzie koncentrują się jej sprawy życiowe. Pojęcie miejsca zamieszkania, przyjęte w art. 25 Kodeksu cywilnego, jest więc konstrukcją prawną, na którą składają się dwa elementy: fizyczne przebywanie w danej miejscowości (corpus) i zamiar, wola stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie. Przerwa w przebywaniu nie zmienia jednak miejsca zamieszkania w znaczeniu prawnym (por. np. wyrok WSA w Olsztynie 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 395/23, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Zamieszkiwanie oznacza więc rodzaj pobytu osoby, cechujący się zaspokajaniem codziennych potrzeb życiowych tej osoby w mieszkaniu faktycznie zajmowanym, stanowiącym jej centrum życia domowego w danym okresie, a w szczególności nocowania, stołowania się i wypoczynku po pracy czy nauce. Z powyższych rozważań wynika więc, że konieczną przesłanką do otrzymania dodatku węglowego jest zamieszkiwanie w budynku. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy nie wykazały w sposób wystarczający, że Skarżąca nie zamieszkuje w budynku zlokalizowanym w K. , który to adres został wskazany we wniosku. Ponadto, jak słusznie wskazuje Skarżąca, miejsce zameldowania nie przesądza o miejscu zamieszkania. Również nie można z całą stanowczością stwierdzić, iż wskazywany w pismach jest adresem zamieszkania. Co prawa w piśmie ogólnym (pismo przewodnie do wniosku o dodatek węglowy) jak i w odwołaniu Skarżąca wskazała adres w K.1, to jednakże należy mieć na uwadze, że w żadnym miejscu nie istnieje adnotacja, iż jest to adres zamieszkania, w przeciwieństwie do wniosku o przyznanie dodatku węglowego gdzie jako adres zamieszkania Skarżąca wskazała adres w K. . Ponadto należy mieć na uwadze, iż do odwołania Skarżąca załączyła potwierdzenia przelewów za szeroko rozumiane media, co miało stanowić odpowiedź na twierdzenie organu, iż Skarżąca nie opłaca opłat komunalnych. W tym miejscu podkreślić należy, iż Sąd nie przesądza, że pod wskazanym przez Skarżącą adresem faktycznie ona zamieszkuje, a jedynie uznaje, iż okoliczność ta wymaga wyjaśnienia. Wobec powyższego warto wskazać, iż w myśl art. 2 ust. 15a u.d.w., dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519 oraz z 2023 r. poz. 877); 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, 658 i 852), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2023 r. poz. 810), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 759), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1335); 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191 oraz z 2023 r. poz. 497). W myśl art. 2 ust. 15b u.d.w., jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się. Podkreślić należy, iż wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c u.d.w.). W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d u.d.w.). W świetle przywołanych przepisów, nie może budzić wątpliwości, że informacje podane we wniosku o przyznanie dodatku węglowego podlegają weryfikacji przez organ gminy przed podjęciem decyzji w przedmiocie dodatku węglowego. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje jednak, że weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego powinna mieć charakter wszechstronny, a katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy, ma charakter otwarty. Postępowanie administracyjne winno zostać przeprowadzone zgodnie z ogólnymi zasadami, wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego (por. przykładowo wyrok WSA w Krakowie z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 294/23; wyrok WSA w Łodzi z 15 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 949/22; wyrok WSA w Poznaniu z 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 866/22 – CBOSA). Z powyższego wynika, że informacje, o których mowa w art. 2 ust. 15a u.d.w. mają charakter przykładowy, jednak wynikające z nich pewne nieścisłości nie mogą być od razu interpretowane na niekorzyść wnioskodawcy i stanowić podstawy do odmowy przyznania dodatku węglowego. W sytuacji, gdy informacje pozyskane z tych źródeł są niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, wyjaśnienia wątpliwości w tym zakresie powinny zostać dokonane poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, o czym stanowi art. 2 ust. 15b u.d.w. Natomiast organ w niniejszej sprawie całkowicie zignorował powyższe. Przypomnieć natomiast należy, że zgodnie z art. 3 ust. 3 u.d.w., w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. Rozpoznając sprawę z wniosku o dodatek węglowy, organ związany jest ogólnymi zasadami postępowania dowodowego opisanymi w k.p.a. Organ winien zatem w toku postępowania z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 § 1 k.p.a.). Organ winien ponadto działać w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Wobec powyższych ustaleń uznać należy, że decyzja w sprawie wydana została przedwcześnie, bez zgromadzenia w sprawie wystarczającego, pełnego materiału dowodowego. Znajdujące się w aktach sprawy szczątkowe informacje sugerujące, że skarżąca może nie zamieszkiwać pod wskazanym adresem nie są wystarczające i wiarygodne, aby rozstrzygnąć sprawę zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Co prawda przepisy u.d.w. przewidują uproszczoną procedurę rozpatrywania wniosków o dodatek węglowy, ale już zostało to wyżej wskazane art. 3 ust. 3 u.d.w. odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach nieuregulowanych ustawą. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ dokona weryfikacji argumentacji Skarżącej, w oparciu o wywiad środowiskowy przeprowadzony w miejscu wskazanym jako adres jej zamieszkania i gospodarowania, przy udziale strony. Ewentualnie organ przeprowadzi inne dowody, które uzna za niezbędne, a następnie ponownie rozstrzygnie sprawę, biorąc pod uwagę uzupełniony materiał dowodowy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800), zasądzając od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika. ----------------------- [...]