II SA/Po 310/18

Dnia 20 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi H. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 roku Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] stycznia 2018 roku Nr [...] Wójt Gminy K. decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 w związku z art. 8 ust. 1, art. 4, art. 11 ust. 2 i art. 107 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), § 1 pkt 1 lit. b oraz § 3 rozporządzenia Rady dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1058), odmówił H. C. przyznania pomocy finansowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r. H. C. zwrócił się o przyznanie pomocy finansowej. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca wskazał we wniosku, że chodziło mu: "(...) o pilną pomoc na życie, na leki, opłaty, rachunki za piec". W dniach [...] grudnia 2017 r. oraz 22 grudnia 2017 r. pracownicy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. udali się do miejsca zamieszkania strony celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak nie zastano zainteresowanego. W związku z tym wyznaczono nowy termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na dzień [...] stycznia 2018 r. w godzinach od 12:00 do 14:00, o czym H. C. został pisemnie poinformowany. W piśmie informującym o nowym terminie przeprowadzeniu dowodu wskazano, że w przypadku niedogodności związanych z nowym terminem, pracownik socjalny podejmie ponownie próbę przeprowadzenia wywiadu w dniach [...] stycznia 2018 r. oraz [...] stycznia 2018 r. w godzinach od 12:00 do 14:00. Wskazane pismo wnioskodawca odebrał w dniu [...] stycznia 2018 r. W wyznaczonych terminach pracownicy socjalni podjęli próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania zainteresowanego, jednak nie był on obecny w domu. Natomiast w dniu [...] grudnia 2017 r. skarzący złożył kolejny wniosek o przyznanie pomocy finansowej, wskazując, iż wnosi on: "(...) o pomoc na życie, leki, opłaty (...) odzież". Wójt Gminy K. stwierdził, że warunkiem koniecznym udzielenia pomocy społecznej jest umożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania oraz zgoda i chęć współpracy w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, czego w przypadku strony stwierdzić nie można. H. C. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, wyrażając swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia, wskazując na naruszenia prawa przez organ oraz na pilną potrzebę otrzymania pomocy na życie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2018r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że brak współdziałania osoby ubiegającej się o świadczenia pochodzące z pieniędzy podatnika nie tylko uzasadnia, ale wręcz nakazuje wydanie decyzji odmownej. Niemożność przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji rodzinnej lub majątkowej osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku celowego. H. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję odwoławczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu skarżący wywiódł, że nie otrzymał przez osiem lat żadnej pomocy finansowej z GOPS w K.. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organów, iż pracownicy socjalni próbowali przeprowadzić u niego w domu wywiad środowiskowy. Wskazał, że nigdy nie widział ich na swojej posesji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 17 grudnia 2018 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji odwoławczego, zarzucając jej: naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 68 § 1 i 2 w zw. z art. 67 § 2 pkt 2 i 3 k.p.a.; naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy – art. 4, art. 107 ust. 4a, art. 11 ust. 2, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Podczas rozprawy w dniu 20 grudnia 2018 r. skarżący oświadczył, że ma rodzinę, w tym żonę oraz trzech dorosłych synów. Małżonka wyprowadziła się do jednego z synów, skarżący zaś mieszka w domy, który jest jego własnością. Przez okres 30 lat skarżący pracował w spółdzielni produkcyjnej i z tego tytułu ma przyznaną rentę zawodową. Otrzymuje od niedawna rentę w wysokości ok. [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Innymi słowy, sąd obowiązany jest zasadniczo dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Z kolei art. 135 p.p.s.a. uprawnia sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy K. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 w związku z art. 7 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), a także art. 11 k.p.a., w związku z art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1508, z późn. zm.), które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl zasady prawy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Tak poczynione ustalenia faktyczne powinny znaleźć odzwierciedlenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Ma to związek z zasadą przekonywania stron postępowania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Na podstawie tego przepisu organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Należy wyjaśnić, iż ustalenia faktyczne organów w postępowaniu administracyjnym powinny być prowadzone w perespektywie treści podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w sprawie administarcyjnej. Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jak wynika z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 1 pkt 1 lit. a aktualnego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1358), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty [...]zł. Rozpoznanie wniosku o przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 u.p.s. opiera się na zasadzie uznania administracyjnego, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę w tym przepisie określenie: "może być przyznany", zamiast określenia: "przyznaje się". Oznacza to, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania, nie stwarza po stronie organu obowiązku jego przyznania w wysokości żądanej przez stronę. W., jak i samo przyznanie świadczenia, uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. W przedmiotowej sprawie skarżącemu odmówiono przyznania pomocy finansowej, ze względu na brak współdziałania wnioskodawcy ubiegającego się o świadczenie. Organy obu instancji powołały się przy tym na treść art. 11 ust. 2 u.p.s. Jako przyczynę stwierdzenia braku współdziałania skarżącego z organem prowadzącym postępowanie było podjęcie kilkukrotnych – według pisemnych oświadczeń pracowników socjalnych – bezskutecznych prób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego. Organ wskazał, że w dniach [...] grudnia 2017 r. oraz [...] grudnia 2017 r. pracownicy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. podjęli pierwsze próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego, jednak nie zastano zainteresowanego. W związku z tym wyznaczono nowy termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na dzień 2 stycznia 2018 r. w godzinach od 12:00 do 14:00, o czym H. C. został pisemnie poinformowany. W piśmie informującym o nowym terminie przeprowadzeniu dowodu wskazano, że w przypadku niedogodności związanych z nowym terminem, pracownik socjalny podejmie ponownie próbę przeprowadzenia wywiadu w dniach [...] stycznia 2018 r. oraz [...] stycznia 2018 r. w godzinach od 12:00 do 14:00. W wyznaczonych terminach pracownicy socjalni podjęli ponowne próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania zainteresowanego, jednak nie był on obecny w domu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismo informuje o kolejnych terminach przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miesiącu styczniu 2018 r. ([...] stycznia, [...] stycznia i [...] stycznia) wnioskodawca odebrał dopiero w dniu [...] stycznia 2018r. Jak podkreślił pełnomocnik strony skarżącej, decyzja Wójta Gminy K. o odmowie przyznania strony pomocy finansowej została wydana już [...] stycznia 2018 r., czyli jeden dzień po ostatnim z wyznaczonych terminów przeprowadzenia u skarżącego wywiadu środowiskowego. Oznacza to, że organ zaniechał podjęcia dalszych prób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a ponadto nie uczynił zadość wymogowi wypływającemu z art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Należy stwierdzić, że powyższe uchybienia mogły mieć w badanej sprawie istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Naruszenia te nie zostały zweryfkowane w postępowaniu odwoławczym. Niezależnie od tego Sąd stwierdził, że w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji nie zobrazowano w żadnej mierze sytuacji materialno-bytowej skarżącego. Organy administracyjne nie podjęły żadnych innych czynności dowodowych w celu ustalenia sytuacji życiowej i majątkowej skarżącego. Tymczasem w trakcie rozprawy przed Sądem w dniu [...] grudnia 2018 r. skarżący oświadczył, że ma rodzinę, w tym żonę oraz trzech dorosłych synów. Jego małżonka wyprowadziła się do jednego z synów, skarżący zaś mieszka w domy, który jest jego własnością. Przez okres 30 lat skarżący pracował w spółdzielni produkcyjnej i z tego tytułu ma przyznaną rentę zawodową. Otrzymuje od niedawna rentę w wysokości ok. [...] zł. W toku ponownego rozpoznania sprawy organy powinny zweryfikować powyższe informacje. Przepis art. 107 ust. 5b ustawy o pomocy społecznej wskazuje, na podstawie jakich dokumentów organ powinien ustalić sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby lub rodziny. Organ pomocy społecznej może wystąpić o udostępnienie informacji o wnioskodawcy i jego dochodach lub majątku do różnych organów administracji publicznej. Ponadto, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględzin. W niniejszej sprawie organ I instancji powinien podjąć kolejną próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Ponadto organy powinny ustalić sytuację majątkową zobowiązanego na podstawie dostępnych środków dowodowych, występując do poszczególnych organów i instutycji o udostępnienie niezbędnych danych. Na tej podstawie organy rozstrzygną, czy skarżący spełnia przesłanki uzyskania świadczeń z pomocy społecznej. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.