II SA/Po 3104/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 30 października 2000 r. (...) w przedmiocie nakazania doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę - oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia 19.09.2000 r. (...), nakazał spółce cywilnej "V." Ryszard i Zbigniew M. z siedzibą w J.-P., doprowadzenie wykonanych robót budowlanych przy przebudowie hali magazynowej położonej w R. przy ul. K. 17 - do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem i pozwoleniem na budowę (...), wydanym przez Starostwo Powiatowe w R. w terminie do 30 grudnia 2000 r. W uzasadnieniu decyzji ustalono, że podczas wizji na miejscu budowy w dniu 13 lipca 2000 r. stwierdzono istotne odstępstwa przebudowanej hali magazynowej, w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę (...) z dnia 28.12.1999 r. polegające na: - przeznaczeniu pomieszczeń - określonych w projekcie nr 3 i 4 jako magazynowe - na pomieszczenia socjalno - gastronomiczne, gospodarcze i poprzez wykonanie ścianek działowych z płyt STG na ruszcie stalowym i przebudowie wewnętrznej instalacji wod.-kan., - przeznaczeniu pomieszczeń nr 6 i 7 na pomieszczenia socjalno-gastronomiczne, kompleks pomieszczeń sanitarnych i pomieszczeń gospodarczych, - wykonaniu lad barowych ze zlewozmywakami, dystrybutorów piwa, zamontowaniu pod sufitem reflektorów świetlnych, - wykonaniu instalacji wentylacyjnej i klimatyzacyjnej, - zamontowaniu siedzisk na parterze i antresoli. W ocenie organu I instancji wykonane roboty wskazują jednoznacznie, że obiekt miałby pełnić rolę dyskoteki co jest niezgodne z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, ponieważ teren na którym znajduje się przebudowany obiekt, oznaczony jest symbolem E22P i E21RPU i przeznaczony jest jako teren przemysłu i obsługi rolnictwa. Ponieważ przeznaczenie obiektu pozostaje w sprzeczności z planem zagospodarowania przestrzennego, a nadto inwestor nie uzyskał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę /art. 36 a ust. 1/ - organ nadzoru budowlanego wydał decyzję stosując przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. W odwołaniu od decyzji Ryszard i Zbigniew M. zarzucili, że odstępstwa od projektu nie mają przymiotu istotnych, a uchwałą (...) z 13 września 2000 r. Rada Miejska Gminy R., dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla terenu obejmującego inwestycję, co powoduje, że żądanie uchylenia decyzji jest w ocenie odwołującego uzasadnione. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. z 30.10.2000 r. (...) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że stan prawny na dzień rozpoznania odwołania jest inny, gdyż na skutek uchwalenia dla terenu spornej inwestycji zmiany miejscowego planu zagospodarowania, zawartego w uchwale (...) z 13 września 2000 r. Rady Miejskiej Gminy R., opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa W. 2000 nr 64 poz. 867 z dnia 29.09.2000 r. zmienił się plan zagospodarowania dla terenu, na którym posadowiony jest obiekt, tak więc funkcjonują inne przesłanki będące podstawą orzekania, a organ II instancji rozpoznając odwołanie nie mógł tej kwestii pominąć. Zdaniem organu odwoławczego dokonane odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji nie mają charakteru istotnego w sensie techniczno-budowlanym, a więc wymagającym zgodnie z art. 36a pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego istotność odstępstw dokonanych przez inwestora odnosi się do funkcji obiektu, która jeszcze nie została dokonana, co powodowało brak przesłanek do zastosowania art. 36a pkt 2 prawa budowlanego. W decyzji podkreślono, że uchylenie decyzji organu I instancji nie oznacza automatycznie możliwości przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu, bowiem byłoby to niezgodne z udzielonym pozwoleniem na budowę, a także naruszałoby to dyspozycje art. 71 ust. 1 prawa budowlanego przy odpowiednim zastosowaniu art. 32. Organ odwoławczy podkreślił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien skontrolować czy nastąpiła samowolna, zmiana sposobu użytkowania, a następnie w zależności od ustaleń albo zastosować art. 71 ust. 3 prawa budowlanego albo umorzyć postępowanie, jeżeli inwestor zdecyduje się na użytkowanie zgodnie z udzielonym pozwoleniem lub skorzysta z procedury zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. S. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie przepisów art. 36a pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane przez przyjęcie, że zmiany dokonane przez inwestora nie mają charakteru istotnych, a demontaż części urządzeń potraktowano jako wykonanie obowiązku nałożonego przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę, organ administracyjny wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy słusznie podkreślił, że w decyzji pierwszoinstancyjnej brak było rozważań w przedmiocie zdefiniowania pojęcia "istotne odstąpienie" od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./. Instytucję zmiany sposobu użytkowania regulują kompleksowo przepisy art. 71 cytowanej wyżej ustawy i organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną prawidłowo wskazał na przepis, który winien być podstawą wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego sprowadzają się również do tego, że poza kontrolą zarzutów podnoszonych przez odwołującego się, organ ten musi uwzględniać zmiany stanu faktycznego i prawnego jakie zaszły w okresie między wydaniem orzeczenia I instancji, a orzeczeniem II instancji, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Chybionym jest zarzut skarżącego, naruszenia przez organ odwoławczy art. 36a prawa budowlanego, gdyż organ II instancji uzasadnił dlaczego powyższy przepis nie powinien być brany pod uwagę i w ustalonym stanie faktycznym argumenty zaskarżonej decyzji należy w pełni podzielić. Skoro w art. 36a ust. 1 ani w żadnym innym przepisie nie określono, co należy rozumieć przez "istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę", to w praktyce oceny, czy dane odstąpienie od warunków pozwolenia ma charakter istotny, musi dokonać organ administracji. Ponieważ ocena ta zawsze będzie miała charakter swobodnej, organ stosując ją musi ze szczególną skrupulatnością rozważyć, czy mają one charakter zmian w sensie techniczno-budowlanym, czy też są to zmiany, które winny być oceniane z punktu widzenia innych przepisów. Z istoty skargi wynika, że skarżący protestuje przeciwko takim zmianom obiektu, które powodując że zamiast pomieszczenia - hali magazynowej miałaby powstać dyskoteka. Ten zarzut wręcz wskazuje na potrzebę stosowania przez organy nadzoru budowlanego przepisów art. 71 prawa budowlanego. Skoro skarżący nie wykazał w jaki sposób zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, przedstawione w skardze, na zasadzie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji wyroku.