II SA/Po 311/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Małek Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi D. i R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; o d d a l a s k a r g ę /-/ M. Górecka /-/ St. Małek /-/ E. Podrazik W dniu [...]r. inwestorzy R. i D. K. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z zapleczem gospodarczym dla potrzeb właściciela działki związanych z rolniczym użytkowaniem nieruchomości, na działce nr [...] przy ul. [...] w P. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta, na podstawie art. 40 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej wyżej inwestycji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść wydanych wcześniej w sprawie decyzji organu I i II instancji oraz wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24.05.2002 r. i z dnia 12.09.2003 r. Po wydaniu wymienionych wyroków NSA nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego i prawnego, a mianowicie w dniu 01.01.2004 r. – na mocy art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – stracił ważność miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego P. uchwalony w dniu 06.12.1994 r. Decydujące znaczenie ma ustalenie, czy zamierzona inwestycja zalicza się do zabudowy zagrodowej. Wprawdzie nie obowiązuje już dla przedmiotowego terenu plan miejscowy, jednak potrzeba dokonania wymienionych wyżej ustaleń pozostaje aktualna w odniesieniu do przepisów szczególnych. Pojęcie zabudowy zagrodowej wyjaśniono w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11.04.2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Zabudowa zagrodowa może być realizowana tylko na terenie rodzinnych gospodarstw rolnych, gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego powinno mieć obszar nie mniejszy niż 1 ha użytków rolnych. Działka nr [...] nie spełnia wymagań definicji gospodarstwa rolnego, gdyż nie posiada wielkości ponad 1 ha. Gdyby przyjąć, iż stanowi ona część składową gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni ponad 8 ha, to na takim gospodarstwie rolnym została już zrealizowana zabudowa zagrodowa (budynek mieszkalny na działce nr [...]). Uznanie zamiaru inwestora, jakim byłaby budowa drugiego budynku mieszkalnego w ramach jednego gospodarstwa rolnego, za dopuszczalny, spowodowałoby intensyfikację zabudowy, przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, stworzyłoby "dobre sąsiedztwo" z art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkować może zabudową całego rejonu. Tereny te stałyby się terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Taka funkcja sprzeczna jest z opracowywanym aktualnie miejscowy planem zagospodarowania przestrzennego "M.-R.-U.". Decyzje nr [...] z dnia [...]r. i nr [...] z dnia [...]r., które ustalały dla omawianego terenu warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegających na zabudowie budynkami mieszkalnymi siedliskowymi na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego nie uwzględniły zapisów wówczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki o symbolu ZPK.1, nadto utraciły one ważność. Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania inwestorów D. i R. K., uchyliło opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż konieczne jest prowadzenie dalszego postępowania dowodowego. Wyjaśnić należy m.in. fakt wcześniejszego posiadania przez odwołujących się zabudowy zagrodowej na tym terenie, która według nich uległa zniszczeniu, okoliczność ta może być podstawą do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Ustalić trzeba, jakie osoby prowadzą gospodarstwo rolne, jeżeli takowe gospodarstwo jest prowadzone, to przyjęcie, iż dla obszaru 9,45 ha wystarczy dla jednej rodziny jedna zagroda nie powinno nastręczać żadnych wątpliwości. Odwołujący się w innym postępowaniu starają się o uzyskanie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej na działce nr [...] położonej również przy ul. [...], ponadto mają oni zrealizowany budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej na działce nr [...]. Wyjaśnienia wymaga, czy wnioskodawcy występowali o budowę kolejnych budynków gospodarczych w ramach zagrody na działce nr [...], czy wyłącznie o inne budynki mieszkalne na pozostałych swoich działkach. Ustalić także należy faktyczną powierzchnię użytków rolnych, będących własnością lub we władaniu wnioskodawców na podstawie innych tytułów prawnych. Od powyższej decyzji skargi złożyli D. i R. K., domagając się jej uchylenia. Skarżący podnieśli, iż ich wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy tylko zabudowy zagrodowej na działce nr [...], działka ta jest wydzielona geodezyjnie, są to grunty o klasie VI (o pow. 1103 m2) i klasie V (o pow. 912 m2). Działka nr [...] spełnia wymogi gospodarstwa rolnego, stanowi całość gospodarczą dla produkcji rolnej na sprzedaż i dla właściciela, na działce tej przewidują ekologiczną uprawę rolną warzyw i owoców. Według planu miejscowego obowiązującego w dacie składania wniosku realizacja zabudowy zagrodowej była możliwa na działkach o powierzchni ponad 2000 m2. Działka skarżących spełniała ten wymóg, co potwierdził wyrok NSA z dnia 24.05.2002 r. Organ I instancji nie wykonał tego wyroku. W zaskarżonej decyzji Kolegium nie podało podstaw prawnych, na jakich opiera wymóg dostarczenia wyjaśnień dotyczących wnioskodawców. Jest to niezgodne z art. 41 ust. 2 i art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Możliwość uzyskania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest uzależniona od własności działki ani aktualnego sposobu użytkowania terenu. Skarżący pokreślili, iż nie rozumieją dlaczego na gospodarstwie rolnym o powierzchni 5 ha nie można zrealizować drugiego budynku zagrodowego, dla potrzeb kilku współwłaścicieli gospodarstwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja Kolegium odpowiada prawu. Przedmiotowe postępowanie administracyjne toczy się na skutek wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]r. Do dnia [...]r., tj. do chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717), sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną. Aktualnie dla terenu inwestycji (działka nr [...] przy ul. [...] w P.) brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie zastosowanie znajdują więc przepisy ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 15 poz. 139 z 1999 r.), w tym przepis art. 40 ust. 1 tejże ustawy, regulujący tryb postępowania i zakres kognicji organów administracji w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy powyższej ustawy były podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium. Wbrew stanowisku skarżących obecnie w niniejszej sprawie nie mogą być stosowane zapisy nieobowiązującego już miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta z dnia 06.12.1994 r. Plan ten uchwalony został przez Radę Miasta uchwałą nr X/58/II/94 z dnia 06.12.1994 r. Zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przestał on obowiązywać z dniem 01.01.2004 r. Natomiast przepis art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który do spraw wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych, odnosi się wyłącznie do przepisów ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to przepis przejściowy i reguluje on przejście z rozwiązań dotychczasowej ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym do rozwiązań przyjętych w nowej ustawie. Jednocześnie podejmując rozstrzygnięcie w trybie ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym organ jest związany przepisami prawa materialnego obowiązującymi w dacie orzekania, nie może stosować zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc obowiązującą. Pogląd taki wyrażany jest w doktrynie i Sąd w niniejszym składzie go podziela (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego. Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2005). Z uwagi na utratę mocy obowiązującej przez miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta z dnia 06.12.1994 r. treść jego zapisów obecnie pozostaje bez znaczenia dla załatwienia sprawy. Również zalecenia zawarte w wyrokach NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 24.05.2002 r. (II SA/Po 3003/01) i z dnia 12.09.2003 r. (II SA/Po 2995/02) odnoszące się do zapisów planu, z uwagi na zmianę stanu prawnego nie są już wiążące. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy badać zgodność zamierzonej inwestycji z przepisami szczególnymi. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działkę nr [...], na której w niniejszej sprawie ma zostać zrealizowana inwestycja skarżących, stanowią grunty rolne (użytki rolne klasy V i VI o łącznej powierzchni 0,2 ha). Należy zatem zbadać dopuszczalność planowanej inwestycji skarżących w świetle przepisów ustawy z dnia 03.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 121 poz. 1266 z 2004 r.). Ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze i nieleśne, na cele te można przeznaczać przede wszystkim nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Natomiast w ramach rolniczego przeznaczenia gruntu dopuszczalna jest budowa na gruntach wchodzących w skład gospodarstw rolnych budynku mieszkalnego oraz innych budynków i urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej i przetwórstwu rolno-spożywczemu. Wynika to z treści art. 2 ust. 1 pkt 3 powołanej wyżej ustawy. Możliwość zabudowy gruntu rolnego związana jest więc z istnieniem gospodarstwa rolnego, zabudowa taka musi służyć jego funkcjonowaniu. Zasadnicze znaczenie ma więc w przedmiotowej sprawie ustalenie rzeczywistego charakteru planowanej inwestycji. Czy zamiarem skarżących jest realizacja budynku mieszkalnego w ramach rolniczego przeznaczenia działki (zabudowa zagrodowa), czy też w istocie przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze i nieleśne (budowa domu jednorodzinnego nie związanego z funkcjonowaniem gospodarstwa rolnego). Z tych względów wyjaśnienia wymaga, czy działka nr [...] wchodzi w skład gospodarstwa rolnego, jaka jest powierzchnia tego gospodarstwa, jakie konkretnie działki je tworzą, czy na gruntach tak określonego gospodarstwa rolnego znajduje się już budynek mieszkalny wystarczający do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osób gospodarujących na tym gospodarstwie (zamierzających na nim gospodarować), czy działka nr [...], zabudowana już domem mieszkalnym, wchodzi w skład tego samego gospodarstwa rolnego co działka nr [...], podobnie działka nr [...]. Okoliczności powyższe, mające istotne znaczenie dla oceny dopuszczalności zamiaru inwestycyjnego skarżących i dla wyniku sprawy, nie zostały przez organ I instancji w dostatecznym stopniu wyjaśnione. Dokonanie niezbędnych ustaleń faktycznych w wymienionym zakresie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Stąd Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zastosowało przepis art. 138 § 2 kpa, uchylając negatywną dla skarżących decyzję organu I instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wytyczne dla organu I instancji w zasadzie znajdują oparcie w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja SKO nie narusza prawa. W powyższych okolicznościach zarzuty skargi uznać należy za nietrafne. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) należało skargę oddalić. /-/ E. Podrazik S. Małek /-/ M. Górecka za nieobecnego Sędziego podpisała się Sędzia WSA /-/ E. Podrazik