II SA/Po 311/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Z.O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków realizacji inwestycji oddala skargę. /-/W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska Wnioskiem z [...] Zakład M. zwrócił się do Wójta Gminy T. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na lokalizacji lądowiska dla helikoptera w miejscowości W. przy ul. O.na działce nr ewid. [...]. Pismem z [...] Wójt T.zwrócił się do Starosty Powiatu P. o uzgodnienie przedmiotowej inwestycji. Postanowieniem z [...] Starosta P., na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27.04.2001r. Prawo ochrony środowiska (t.j. z 2006r. Nr 129, poz. 902) oraz § 3 ust. 1 pkt 55 rozporządzenia Rady Ministrów z 9.11.2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) i art. 106 § 5 kpa, nie uzgodnił warunków realizacji inwestycji do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie lądowiska dla helikoptera na działkach nr [...] w W. przy ul. O. z powodu niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia Starosta stwierdził, że z zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej w W. po północnej stronie ulicy B. – część "A" w rejonie ul. O., W. i S. (zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy T.z dnia [...]) wynika, że na przedmiotowym terenie oznaczonym symbolem "P" można lokalizować obiekty produkcyjne, składy i magazyny na określonych w planie warunkach. Lądowisko dla helikopterów nie jest inwestycją, która jest dopuszczona do lokalizacji na działkach objętych planem i dlatego nie można jej zaakceptować. W ocenie Starosty, wobec powołanych zapisów w planie oraz uzasadnionego – jak wynika z raportu - protestu jednej ze stron postępowania, nie można uzgodnić warunków realizacji inwestycji, która pogorszyłaby dodatkowo sytuację akustyczną w środowisku. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł inwestor – Zakład M. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Postanowieniu Starosty zarzucił naruszenie: - art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, - art. 77 § 1 kpa, poprzez powzięcie ustaleń sprzecznych z treścią zebranego w sprawie materiału polegających na przyjęciu, że lokalizacja planowanego lądowiska dla helikoptera jest inwestycją niedopuszczalną w świetle zapisów planu miejscowego oraz raportu o oddziaływaniu na środowisko, - art. 7 kpa, poprzez nieuwzględnienie uzasadnionego interesu skarżącego. Inwestor podniósł, że analiza planu pozwala stwierdzić, że Starosta nie miał podstaw do odmowy uzgodnienia warunków dla przedmiotowej inwestycji. W szczególności teren, na którym zaplanowano budowę lądowiska nie został objęty szczególną ochroną uniemożliwiającą lokalizację takiej inwestycji, skoro w planie miejscowym dopuszczono na nim lokalizację obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Co więcej, przeznaczenie tego obszaru pod działalność m.in. produkcyjną powoduje, że należy się tam liczyć z podwyższonym poziomem emisji, w tym emisji hałasu. Dlatego wszelkie takie emisje powinny być oceniane przez pryzmat charakteru tego terenu i jego wykorzystania. Przy tym pozostałe ustalenia planu nie przewidują jakichkolwiek ograniczeń lub zakazów dla lokalizacji planowanego przedsięwzięcia. W ocenie inwestora Starosta bezpodstawnie powołał się na raport o oddziaływaniu na środowisko, skoro analiza raportu nie wskazuje, by lokalizacja lądowiska oddziaływała znacząco na środowisko. Co więcej w raporcie stwierdzono, że przeprowadzone pomiary i obliczenia uciążliwości akustycznej wskazują, że wytyczenie lądowiska helikopterów i jego wykorzystywanie w sposób określony w raporcie nie wpłynie w sposób odczuwalny na klimat akustyczny w środowisku. Tym samym organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 kpa. Wnoszący zażalenie zarzucił również Staroście naruszenie art. 8 kpa poprzez działanie przeciwko uzasadnionemu interesowi inwestora, chroniąc niczym nieuzasadniony interes sąsiada. Ponadto wskazał, iż zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie, na którym skarżący planuje wytyczenie lądowiska dla helikoptera ustalono zakaz lokalizacji, przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 2 oraz w § 3 ust. 1 pkt 1-10, 16-34, 38-45, 84-85, 87-92 rozporządzenia Rady Ministrów z 9.11.2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wśród wymienionych w planie przedsięwzięć, dla których przewidziano zakaz lokalizacji nie wymieniono lądowiska dla helikopterów, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 55 rozporządzenia. Z powyższego wynika, że jego lokalizacja jest więc na tym terenie dopuszczalna. Zdaniem inwestora, Starosta, powołując się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na protest strony postępowania, naruszył art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska i tym samym przekroczył swe ustawowe kompetencje. Organ uzgadniający zobowiązany jest bowiem do zajęcia stanowiska w określonym zakresie i przekazania go organowi decydującemu – wójtowi gminy. W zakresie tym nie mieści się analiza protestu jednej ze stron i ustosunkowanie się do niego przez organ uzgadniający, co uczyniono w niniejszej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z [...] uchyliło w całości zaskarżone postanowienie oraz przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazano, iż z art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.) wynika, że organ dokonuje uzgodnienia na podstawie wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, raportu o oddziaływaniu na środowisko, a także wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przeprowadza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach po uzgodnieniu z organem ochrony środowiska, tj. w niniejszym przypadku Starostą P. oraz organem, o którym mowa w art. 57 p.o.ś., tj. Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym. Organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia jest Wójt Gminy T. Do kompetencji i obowiązku Wójta, zgodnie z art. 56 pkt 1 p.o.ś., należy stwierdzenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zaskarżonym postanowieniu oceny zgodności z planem miejscowym dokonał jednak Starosta. Organ II instancji podkreślił, że przedmiotem uzgodnienia winny być warunki realizacji inwestycji. Starosta winien ocenić plan miejscowy pod kątem warunków realizacji inwestycji, nie zaś pod kątem jej lokalizacji. Uznać należy, że Starosta P., stwierdzając w sentencji zaskarżonego postanowienia , iż nie uzgadnia warunków realizacji inwestycji z powodu niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wszedł w kompetencje Wójta Gminy T. Kolegium podkreśliło, że uzgodnienie ma w znacznej mierze cechy uznania administracyjnego i dlatego przy ponownym rozpoznaniu konieczne będzie uzasadnienie zajętego stanowiska przez organ uzgadniający. W uzasadnieniu powinien być przedstawiony logiczny ciąg argumentów, znajdujących oparcie w obowiązującym porządku prawnym prowadzącym wprost do treści uzgodnienia. W szczególności organ winien w sposób wyczerpujący przedstawić powody, dla których pozytywnie bądź negatywnie uzgodni decyzję. Skargę na powyższą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławczego wniósł Z. O., zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez przyjęcie błędnych wniosków na podstawie ustalonego stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego Kolegium zbyt wąsko zinterpretowało przedmiot uzgodnienia. Skoro przedmiotem uzgodnienia są warunki realizacji inwestycji to nie można uznać, że organ uzgadniający musi każdorazowo uzgodnić warunki realizacji inwestycji, bez możliwości ich nieuzgodnienia. Fakt, że Starosta stwierdził brak możliwości lokalizacji inwestycji na danym terenie stanowi logiczną konsekwencję sprawdzenia, czy w miejscowym planie są pozytywne przesłanki dla realizacji inwestycji. Stwierdzając brak pozytywnych przesłanek organ I instancji doszedł do prawidłowego wniosku o niemożności lokalizacji inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Nadto wskazało, iż nie twierdziło jakoby organ uzgadniający zobowiązany był jedynie do zajmowania pozytywnego stanowiska. Stanowisko to – pozytywne lub negatywne – winno wynikać z treści przepisu, do przestrzegania którego organ uzgadniający jest zobligowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z 27.04.2001r. (t. j. Dz. U. z 2006r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.) postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Bezsporne jest, że organem właściwym do wydania tego rodzaju decyzji dla przedsięwzięcia polegającego na budowie lądowiska dla helikoptera jest w warunkach niniejszej sprawy Wójt Gminy T. (art. 46 a ust. 7 pkt 4 p.o.ś.). Organ ten, stosownie do treści art. 48 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., zobowiązany był przed wydaniem decyzji uzgodnić warunki realizacji przedsięwzięcia z organem ochrony środowiska (tj. starostą - art. 378 ust. 1 p.o.ś.) Kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie jaki jest zakres uzgodnienia dokonywanego przez starostę (art. 48 ust. 2 pkt 1 p.o.ś.), a w szczególności ocena, czy starosta w postępowaniu uzgodnieniowym jest upoważniony do badania zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Istotą uzgodnień dokonywanych przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest wskazanie warunków, na jakich, zdaniem wyżej wymienionego organu, może funkcjonować planowane przedsięwzięcie tak, aby zabezpieczone były interesy ochrony środowiska. Innymi słowy, w treści postanowienia uzgadniającego powinny znaleźć się konieczne z punktu widzenia ochrony środowiska warunki, które organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach powinien zawrzeć w tej decyzji. Podstawą do określenia warunków ma być dokumentacja dotycząca przedsięwzięcia dołączona do wniosku, w tym raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Zaznaczyć przy tym należy, że starosta – jako organ ochrony środowiska, dokonuje uzgodnień w zakresie swojej właściwości (M. Bar, J. Jendrośka, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach i inne wymagania prawne ochrony środowiska w procesie inwestycyjnym. Praktyczny poradnik prawny, Centrum Prawa Ekologicznego, Wrocław 2006, s. 55). Zważywszy na przepis art. 56 ust. 1 p.o.ś. stwierdzić należy, że organ ochrony środowiska jako organ uzgadniający nie ma kompetencji do oceny zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przepis ów stanowi bowiem, że właściwy organ (tu: Wójt Gminy T.) wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Tym samym podstawowym kryterium przesądzającym o możliwości wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zgodność lokalizacji zamierzonego przedsięwzięcia z postanowieniami planu miejscowego. Oznacza to, że dla wójta podstawowym zagadnieniem podlegającym weryfikacji w postępowaniu o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jest zgodność lokalizacji inwestycji z planem miejscowym. Winien on zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy dla danego obszaru został opracowany plan miejscowy, w przypadku zaś ustalenia, że przepisy takie zostały przyjęte związany jest wynikającymi z nich postanowieniami, które determinują treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2007, s. 189). Skoro więc kompetencje do oceny lokalizacji planowanej inwestycji z planem miejscowym zostały wprost w art. 56 ust. 1 p.o.ś. przypisane organowi wydającemu decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, nie można przyjąć, że oceny tej dokonuje organ uzgadniający. Mając powyższe na względzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze kwestionując kompetencje Starosty do orzekania o zgodności lokalizacji inwestycji z planem miejscowym trafnie powołało się na przepis art. 56 ust. 1 p.o.ś. Organ II instancji słusznie wskazał, że przedmiotem uzgodnienia są warunki realizacji inwestycji z punktu widzenia ochrony środowiska. Ocena zgodności lokalizacji zamierzonego przedsięwzięcia z planem miejscowym stałaby w rażącej sprzeczności z art. 56 ust. 1 p.o.ś. oraz art. 48 ust. 2 pkt 1. Postępowanie organu ochrony środowiska ogranicza się bowiem do zbadania zgodności planowanej inwestycji z przepisami ochrony środowiska i tylko w ich zakresie organ ten władny jest oceniać planowaną inwestycję w kontekście planu miejscowego. Oznacza to w istocie, że podstawą odmowy uzgodnienia nie może być stwierdzenie sprzeczności lokalizacji zamierzonej inwestycji z planem miejscowym . Do badania zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu wyłącznie właściwy jest organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (tu: Wójt Gminy T.) Podkreślić w tym miejscu należy, że w przepisach ustawy o ochronie środowiska nie sposób dopatrzeć się postanowień, które stanowiłyby o konieczności odmowy uzgodnienia wskutek protestu przeciwko zlokalizowaniu inwestycji, w którym powołano się na uciążliwy dla środowiska hałas. Fakt występowania hałasu spowodowanego działalnością zakładu winien bowiem być udokumentowany w materiale dowodowym co do osiąganych parametrów. Ich wielkość Starosta winien był rozważyć w świetle przepisów regulujących dopuszczalne granice hałasu. Tymczasem organ I instancji takich wywodów nie poczynił, ograniczył się jedynie do przedstawionego wyżej, lapidarnego stwierdzenia. W postanowieniu nie zawarł szczegółowych rozważań co do wyników badań zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Tymczasem sporządzająca raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko wskazała w nim, że działalność zakładu nie wywiera wpływu na klimat akustyczny w środowisku, w porze dziennej i nocnej. Stwierdziła też, że budowa lądowiska helikopterów, jego wykorzystywanie w sposób określony w niniejszym raporcie nie wpłynie w sposób odczuwalny na klimat akustyczny w środowisku (k. 18, 52 raportu). Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiadało prawu, w tym przepisowi art. 138§2 kpa. Stad skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić (art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska MP