II SA/Po 312/13

Dnia 16 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2013 roku sprawy ze skargi M. K. H. – K. na decyzję Rektora Politechniki Poznańskiej z dnia [...] stycznia 2013 roku Nr [...] w przedmiocie stypendium doktoranckiego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Rektora Politechniki Poznańskiej z dnia [...] listopada 2012 roku nr albumu [...], II. zasądza od Rektora Politechniki Poznańskiej na rzecz skarżącej kwotę 457,- zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr albumu [...], Prorektor ds. Edukacji Ustawicznej na podstawie art. 94b ust. 1 pkt 5 oraz art. 200a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. u. z 2005 r. nr 164 poz. 1365 z późn. zm.) oraz § 7 ust. 2 Regulaminu przyznawania stypendiów doktoranckich z budżetu państwa na zadania związane z kształceniem uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich oraz zwiększenia stypendiów doktoranckich z dotacji podmiotowej na dofinansowanie zadań projakościowych w Politechnice P. (dalej: "Regulamin") nie przyznał M. K. H.-K. zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej na rok akademicki 2012/2013. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżąca nie spełniła warunków, o jakich mowa w § 9 ust. 2-6 Regulaminu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...], Rektor Politechniki P. – po rozpoznaniu wniosku M. K. H.-K. o ponowne rozpoznanie sprawy – na podstawie art. 200 ust. 1 i 3 , art. 207 powołanej ustawy, § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2011 r. w sprawie studiów doktoranckich oraz stypendiów doktoranckich (Dz. U. nr 225 poz. 1351) w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. i nie przyznał skarżącej stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej na rok akademicki 2012/2013. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zasady przyznawania stypendiów doktoranckich zostały uregulowane na Politechnice P. zarządzeniem Rektora nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...]. Zgodnie z § 9 ust. 5 tego zarządzenia, ada wydziału może uzupełnić kryteria przyznawania stypendiów doktoranckich, uwzględniając strategię rozwoju wydziału. Takie kryteria zostały wyznaczone przez Radę Wydziału Inżynierii w dniu [...] września 2012 r. Jednym z nich jest dla doktorantów IV roku studiów otwarcie przewodu doktorskiego. Skarżąca nie spełniła jednak tego wymogu, a nadto jej opiekun naukowy ocenił zaawansowanie procesu realizacji rozprawy doktorskiej jako mierne. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. M. K. H.-K. zaskarżyła powyższą decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie: (1) art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie odmowy przyznania stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej w sytuacji, gdy organ nigdy nie wydał decyzji orzekającej w tym przedmiocie, (2) art. 175 ust. 3 powołanej ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie jednej decyzji orzekającej o odmowie przyznania stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej, gdy tymczasem możliwe jest przyznanie stypendium doktoranckiego albo zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej, (3) art. 200a cytowanej ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z § 9 pkt 4 i 5 Regulaminu w zw. z Dodatkowymi kryteriami branymi pod uwagę przez Wydziałową Komisję Doktorancką przy przyznawaniu zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej (dalej: "Dodatkowe kryteria") w zw. z § 6 pkt 3 i 4 Regulaminu w zw. z zarządzeniem Rektora Politechniki P. nr [...] z dnia [...] września 2012 r., znak [...], w sprawie zmiany Regulaminu przyznawania stypendiów doktoranckich poprzez odmowę przyznania zwiększenia stypendiów doktoranckiego z dotacji projakościowej ze względu na brak otwarcia przewodu doktorskiego, (4) art. 200a wymienionej ustawy w zw. z § 9 pkt 4 i 5 Regulaminu w zw. z Dodatkowymi kryteriami w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez stosowanie kryterium "zaawansowania procesu realizacji rozprawy promocyjnej", które nie zostało wymienione w Regulaminie i Dodatkowych kryteriach, (5) art. 200a tejże ustawy w zw. z § 9 pkt 6 i 7 Regulaminu poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez powtórnego zaopiniowania wniosku o przyznanie stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej przez komisję doktorancką. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja nie rozstrzyga istoty sprawy ani o przyznanie stypendium doktoranckiego, ani o przyznanie zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej, gdyż dotyczy ona stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej i jako taka jest bezprzedmiotowa, gdyż w tym przedmiocie nie została wydana decyzja pierwszoinstancyjna. Organ pierwotnie wydał bowiem decyzję o odmowie przyznania stypendium doktoranckiego i decyzję o odmowie przyznania zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej. Decyzja wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie rozstrzyga zatem sprawy co do istoty. Tym bardziej, że obowiązujące przepisy nie przewidują w ogóle stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej. Ponadto, kwestia otwarcia przewodu doktorskiego nie stanowi warunku koniecznego uzyskania zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej, lecz stanowi jedynie podstawę do przyznania dodatkowych 3 punktów w toku postępowania o przyznanie tego świadczenia pieniężnego. Tym samym nieotwarcie przewodu doktorskiego nie zamyka drogi do uzyskania zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej. Ponadto, wśród kryteriów przyznania zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej nie ma "zaawansowania procesu realizacji rozprawy promocyjnej". Poza tym przy ponownym rozpoznawaniu wniosku skarżącej organ powinien raz jeszcze zasięgnąć opinii Wydziałowej Komisji Doktoranckiej, gdyż w sprawie mogą wystąpić nowe nieznane wcześnie dowody i okoliczności. W odpowiedzi na skargę Rektor Politechniki P. wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że skarżąca nie spełniła wymogów, od których zależy przyznanie stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej na rok akademicki 2012/2013. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 powołanej ustawy – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572 z późn. zm.). Zgodnie z art. 200 ust. 1 i 3 powołanej ustawy, uczestnik stacjonarnych studiów doktoranckich może otrzymywać stypendium doktoranckie, a decyzję o przyznaniu tego świadczenia pieniężnego, okresie jego pobierania oraz wysokości podejmuje co do zasady rektor uczelni. Jak wynika natomiast z art. 200a ust. 1 cytowanej ustawy, doktorant może uzyskać także zwiększenie stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej, jeżeli wyróżnia się on w pracy naukowej i dydaktycznej. Tryb przyznania zwiększenia stypendium doktoranckiego określa regulamin wydany przez rektora po uzyskaniu opinii właściwego organu samorządu doktorantów, z uwzględnieniem zasady, że uprawnienie do otrzymywania tego świadczenia pieniężnego przysługuje nie więcej niż 30% najlepszych doktorantów na poszczególnych latach studiów doktoranckich. Ustawodawca konstruuje zatem powyższe formy wsparcia finansowego jako co do zasady dwa odrębne świadczenia pieniężne. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw zauważyć, że decyzja Rektora Politechniki P. z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...], jest wewnętrznie sprzeczna. Organ wskazuje bowiem w podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia na art. 200 powołanej ustawy, który odnosi się do stypendium doktoranckiego. Z uzasadnienia decyzji wynika natomiast, że decyzja ta miała raczej dotyczyć zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej. Tymczasem, jak sygnalizowano już wcześniej, oba te świadczenia pieniężne mają charakter odrębny i nie mogą być ze sobą utożsamiane. Co więcej, organ w sentencji powyższej decyzji odmówił przyznania skarżącej "stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej", a zatem orzekł o świadczeniu pieniężnym, niewystępującym w ogóle w cytowanej ustawie. Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r. obarczona jest istotną wadą, gdyż niemożliwe jest na jej podstawie precyzyjne ustalenie przedmiotu, do którego się ona odnosi. Niemniej, decyzja z dnia [...] listopada 2012 r., nr albumu [...], poprzedzająca decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r., dotyczyła wyraźnie zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej. Zgodnie zatem z art. 200a powołanej ustawy, kwestię przyznawania tego świadczenia pieniężnego określał Regulaminu przyznawania stypendiów doktoranckich z budżetu państwa na zadania związane z kształceniem uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich oraz zwiększenia stypendiów doktoranckich z dotacji podmiotowej na dofinansowanie zadań projakościowych na Politechnice P., załącznik do zarządzenie nr [...] Rektora Politechniki P. z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...] (dalej: "Regulamin", k. 9-10 akt sądowych). Jak wynika z § 9 ust. 2 Regulaminu, o przyznaniu zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji podmiotowej na dofinansowanie zadań projakościowych decyduje miejsce na liście rankingowej. Jednocześnie, na podstawie § 9 ust. 5 Regulaminu rada wydziału mogła uzupełnić kryteria przyznawania tego świadczenia pieniężnego, ustalone w § 9 ust. 3 i 4 Regulaminu, o własne kryteria uwzględniając strategię rozwoju wydziału. Z akt sprawy wynika zarazem, że Rada Wydziału Inżynierii Zarządzania Politechniki P. skorzystała z powyższego upoważnienia, wydając w dniu [...] września 2012 r. Dodatkowe kryteria brane pod uwagę przez Wydziałową Komisję Doktorancką przy przyznawaniu zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej (dalej: "Dodatkowe kryteria", k. 11 akt sądowych). Z tej perspektywy należy przede wszystkim zaznaczyć, że zarówno decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r., jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] listopada 2012 r., zawierają zbyt lakoniczne uzasadnienie. Zgodnie bowiem z 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem uzasadnienia obu wymienionych decyzji koncentrują się jedynie wokół ogólnikowego wskazania na § 9 Regulaminu. W szczególności organ nie wyjaśnił miejsca skarżącej na liście rankingowej doktorantów oraz sposobu obliczenia punktów, od których zależy miejsce na tej liście. Okoliczności te miały kluczowe znaczenie w sprawie, gdyż determinowały one przyznanie skarżącej rozważanego świadczenia pieniężnego. W decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. organ wskazywał wprawdzie, że przyczyną odmowy przyznania skarżącej świadczenia pieniężnego było nieotwarcie przewodu doktorskiego oraz negatywna ocena postępów w przygotowywaniu rozprawy doktorskiej, wystawiona przez promotora skarżącej. Taką argumentację należy jednak uznać w ocenie Sądu za wadliwą. Trzeba bowiem zauważyć, że wszczęcie przewodu doktorskiego zostało wymienione w Dodatkowych kryteriach dla doktorantów, będących aktualnie na IV roku studiów lub przedłużających te studia. Niemniej, Dodatkowe kryteria nie zostały skonstruowane jako warunki konieczne do uzyskania zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej, lecz jedynie jako dodatkowe wytyczne przy ustalaniu listy rankingowej doktorantów. Potwierdza to wyraźne klauzula w Dodatkowych kryteriach, w świetle której "za każde dodatkowe kryterium Komisja Doktorancka przyznaje 3 pkt.". Tym samym fakt nieotwarcia przewodu doktorskiego przez skarżącą nie pozbawiał jej automatycznie możliwości uzyskania omawianego świadczenie pieniężnego, lecz jedynie mógł pośrednio – poprzez uzyskanie mniejszej liczby punktów – wpływać niekorzystnie na zaszeregowanie jej na liście rankingowej. Należy przy tym zaznaczyć, że kwestia oceny postępów w przygotowywaniu rozprawy doktorskiej nie została ujęta ani w Regulaminie, ani w Dodatkowych kryteriach, wobec czego nie powinna być w ogóle brana pod uwagę przy rozważaniu przyznania skarżącej zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej. Uwzględnienie takiego kryterium w decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. wskazuje na arbitralność rozstrzygnięcia organu wydającego to rozstrzygnięcie. Sąd pragnie przy tym zaznaczyć, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy był w istotnym stopniu zdekompletowany i nie obejmował kluczowych dokumentów, takich jak chociażby wniosek o przyznanie zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy czy dokumentów pozwalających na odtworzenie sposobu ustalenia miejsca skarżącej na liście rankingowej i przyznanych jej w tym celu punktów. Mając zarazem na uwadze lakoniczność uzasadnienia, należy dojść do konkluzji, że zarówno decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r., jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. są obarczone zarzutem dowolności, a weryfikacja ich poprawność jest niemożliwa z uwagi na opisane braki. Należy przy tym podkreślić, że organy administracji publicznej na podstawie art. 7 k.p.a. stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednocześnie, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym w myśl art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższe wytyczne nie zostały jednak zachowane w rozpatrywanej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwości kontrolowanych decyzji. W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) uchylić zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz poprzedzającą decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 200 i art. 200a powołanej ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, co miało wpływ na wynika sprawy, oraz z uwagi na naruszenie przepisów praca procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 , art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę, organ powinien wskazać właściwą podstawę prawną, orzec spójnie o żądaniu skarżącej oraz przekonująco uzasadnić wydane rozstrzygnięcie. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461). Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 powołanej ustawy.