II SA/Po 312/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia odrzucić skargę. /-/ T. Świstak Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje badanie czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego statuującymi prawa i obowiązki stron oraz procedury administracyjnej normującej zasady postępowania przez organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Komendanta Policji z [...] marca 2021 r., nr [...], znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Komisariatu Policji P. z [...] stycznia 2021 r., znak [...] o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej obejmującej imiona i nazwiska oraz stopnie służbowe każdego funkcjonariusza policji prowadzącego czynności poszukiwawcze osoby P. P. z podaniem zakresu odpowiedzialności przypisanego w tym przedmiocie do określonego funkcjonariusza, okresów i rezultatów każdych czynności dotychczas podjętych w tym zakresie. Postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zostało uregulowane ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Na wstępie warto zaznaczyć, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej pod względem formalnym nie musi spełniać żadnych wymogów związanych z jego treścią oraz formą. Nie musi on również zawierać uzasadnienia, bowiem zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 u.d.i.p. podmiot chcący uzyskać informację publiczną co do zasady jest zwolniony ze wskazania interesu prawnego lub faktycznego. Wyjątek stanowią informację przetworzone, których uzyskanie wymaga od wnioskodawcy wykazania interesu prawnego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Bez wątpienia jednak wniosek powinien zawierać co najmniej żądanie udostępnienia informacji publicznej, a tym samym wyrażać wolę jej uzyskania przez wnioskodawcę. Wniosek wysłany pocztą elektroniczną uznaje się za równoważny wnioskowi pisemnemu bez względu na to czy do jego autoryzacji został użyty podpis elektroniczny (por. wyr. Naczelnego sadu Administracyjnego z 16 marca 2009 r., sygn. I OSK 1277/08, to i pozostałe przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Organ administracji publicznej jest natomiast zobowiązany do zapewnienia należytego funkcjonowania poczty elektronicznej oraz zorganizowania jej obsługi technicznej gwarantującej niezwłoczny odbiór otrzymanych drogą elektroniczną podań (por. post. NSA z 10 września 2015 r., sygn. I OSK 1968/15). Jeżeli zatem wiadomość email została w sposób prawidłowy nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to należy uznać, że dotarła do adresata. W rozpatrywanej sprawie nie było jednak wątpliwości co do tego, iż skarżący w sposób prawidłowy złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej przesyłając go do organu I instancji za pośrednictwem poczty elektronicznej. Kwestią sporną pozostawało natomiast to czy zarówno decyzja organu I jak i II instancji zostały wydane i doręczone skarżącemu prawidłowo i czy mógł on skutecznie je zaskarżyć. Podstawę prawną wskazanych wyżej decyzji stanowił art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej: u.d.i.p.), zgodnie z treścią którego odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1), do której stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Użyty w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. zwrot nakazujący odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji odnosi się także do przepisów normujących procedurę kończącą się wydaniem i doręczeniem decyzji oraz przepisy normujące dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji (por. wyrok NSA z 18 października 2013 r., sygn. I OSK 1632/13). Powyższe oznacza, iż choć rację ma skarżący twierdząc, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej co do zasady nie wymaga szczególnej formy i nie musi być podpisany przez wnioskodawcę. to jednak na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne staje się jednakże wyróżnienie dwóch postępowań o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. Ważna jest bowiem okoliczność, czy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w ogóle zamierza informacji tej udzielić, czy w grę wchodzi informacja publiczna przetworzona, czy podmiot zobowiązany zamierza obciążyć wnioskodawcę kosztami jej udostępnienia oraz czy w grę nie wchodzi odmowa udzielenia informacji. Ma to związek z formą zakończenia danego postępowania i przepisami, które znajdą wówczas zastosowanie. Jeżeli organ dysponuje żądaną informacją publiczną i zamierza ją udostępnić bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy K.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda inaczej gdy: 1. udostępnienie informacji publicznej wiąże się z poniesieniem kosztów, gdzie wezwanie do ich uiszczenia, jako akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., do którego nie stosuje się bezpośrednio przepisów K.p.a. – regulujących m.in. formę wniosku, wymaga zindywidualizowania wnioskodawcy, a w konsekwencji jego pisemnego podpisu, bądź ewentualnie bezpiecznego podpisu elektronicznego. Wówczas z uwagi na potrzebę nałożenia na wnioskodawcę określonego obowiązku - zapłaty kosztów – wniosek nie może być anonimowy; 2. okazuje się, że informacja, której udostępnienia żąda wnioskodawca, ma charakter informacji publicznej przetworzonej, bowiem wówczas dodatkową kwestią wymagającą wykazania jest to, w jaki sposób udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego; 3. w ocenie organu istnieją powody do odmowy udzielenia informacji publicznej przez wzgląd na tajemnice ustawowo chronione. Wszystkie wskazane powyżej przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna – odmowna bądź o umorzeniu postępowania, bezwzględnie wymagają własnoręcznego podpisu wnioskodawcy, bądź ewentualnie kwalifikowanego podpisu elektroniczny, na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, którego brak winien zostać usunięty w postępowaniu naprawczym regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy K.p.a., co oznacza że K.p.a. znajduje zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Stanowczo podkreślić w tym miejscu trzeba, iż decyzja administracyjna kończąca postępowanie w sprawie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej musi być skierowana do konkretnego adresata, co oznacza, iż organ musi uzyskać pewność co do tożsamości osoby, do której zamierza skierować decyzję, a więc uzyskać wniosek pochodzący od danej określonej osoby, czego nie gwarantuje nie opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym korespondencja skierowana z adresu elektronicznego. Inaczej rzecz ujmując w przypadku podjęcia przez organ aktu administracyjnego jakim jest decyzja administracyjna dla wniosku inicjującego postępowanie administracyjne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej bezwzględnie wymagany jest własnoręczny podpis wnioskodawcy (art. 63 § 3 K.p.a.), bądź opatrzenie go kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelnienie w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej (art. 63 § 3a pkt 1 K.p.a.). W przypadku braku takiego podpisu powinien on zostać uzupełniony w postępowaniu naprawczym o którym mowa w art. 64 § 2 K.p.a., czego jednak organ I instancji nie uczynił. Ten sam wymóg odnieść należy do odwołania strony, którego skuteczne złożenie warunkuje dopuszczalności kontroli instancyjnej decyzji organu i instancji. Przypomnieć bowiem należy, iż postępowanie odwoławcze w polskim systemie prawnym może się toczyć wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu i nie jest dopuszczalne przeprowadzenie go z urzędu. Przepisy K.p.a. na mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. stosuje się do całego procesu wydawania decyzji, w tym również do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (por. wyroki NSA z 16marca 2009 r., sygn. I OSK 1277/08 oraz z 16 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 1002/09). Dalej wskazach należy, iż przepis art. 391 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.) przewiduje możliwość doręczania pism za pomocą komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów o świadczeniu usług drogą elektroniczną jedynie jeżeli strona: 1) złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej; 2) wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny; 3) wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny. Organ zamierzając zakończyć postępowanie poprzez wydanie decyzji musi zatem uzyskać od wnioskodawcy informacje o adresie pozwalającym na skuteczne doręczenie decyzji, a w przypadku zamiaru doręczenia decyzji w formie dokumentu elektronicznego – zgody wnioskodawcy na taką formę. Warunki skutecznego doręczania pism w formie dokumentu elektronicznego normuje art. 46 § 3 K.p.a. stanowiący, iż w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli adresat potwierdzi odbiór pisma w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3. Zgodnie zaś z § 4 tego samego art. 46 K.p.a. w celu doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego organ administracji publicznej przesyła na adres elektroniczny adresata zawiadomienie zawierające: 1) wskazanie, że adresat może odebrać pismo w formie dokumentu elektronicznego; 2) wskazanie adresu elektronicznego, z którego adresat może pobrać pismo i pod którym powinien dokonać potwierdzenia doręczenia pisma; 3) pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób. W świetle przytoczonych wyżej przepisów brak jest podstaw do uznania za skuteczne doręczenie pisma procesowego w postępowaniu administracyjnym przesłania na wskazany przez wnioskodawcę adres elektroniczny skanu pisma procesowego wydanego w formie dokumentu papierowego opatrzonego podpisem odręcznym. Taki sposób przesłania pisma nie odpowiada bowiem wymogom wynikającym z art. 46 § 4 pkt 1 i 2 K.p.a., co skutkuje niemożnością potwierdzenia odbioru pisma w sposób o którym mowa w art. 46 § 4 pkt 3 K.p.a., a więc jego doręczenia w formie dokumentu elektronicznego. Nadto zauważyć należy, iż skoro w kontrolowanej sprawie wnioskodawca nie złożył podania o udostępnienie informacji publicznej na elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej, to ewentualna dopuszczalność doręczania mu korespondencji za pomocą komunikacji elektronicznej uzależniona jest od wystąpienia do organu administracji publicznej o takie doręczenie, względnie wyrażenia na nie zgody. W ramach toczącego się postępowania administracyjnego odpowiednie oświadczenia woli wnioskodawcy musza być przy tym złożone w formie gwarantującej pewność pochodzenia ich od niego, co oznacza konieczności opatrzenia ich podpisem własnoręcznym, albo kwalifikowanym podpisem elektronicznym, względnie inna forma autoryzacji wskazana w art. 63 § 3a pkt 1 K.p.a. W kontrolowanej sprawie zabrakło zatem pochodzących od strony złożonych we właściwej formie wniosków, względnie zgód o jakich mowa w art. 391 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. Podsumowując stwierdzić należy, iż nie doszło w niniejszej sprawie do skutecznego doręczenia decyzji Komendanta Policji z [...] marca 2021 r. za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż wprawdzie skarżący mógł zapoznać się z treścią tej decyzji (a precyzyjniej z przesądnym na adres elektroniczny skanem tej decyzji), jednakże przepisy P.p.s.a. nie przypisują żadnych skutków normatywnych samemu faktowi zapoznania się z treścią decyzji, wyraźnie odnosząc się wyłącznie do jej skutecznego prawnie doręczenia. Zgodnie zaś z art. 53 § 1 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Jedynie w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności (art. 53 § 2 P.p.s.a.). Tego rodzaju sytuacja nie zaistniała jednak w rozpoznawanej sprawie, gdzie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu odwoławczego z [...] marca 2021 r., która to decyzja nie została jednakże doręczona jedynej występującej w sprawie stronie. Dalej wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z przyczyn innych niż wskazane w pkt 1 do 5 tego samego art. 58 § 1 P.p.s.a. Skoro zaś w niniejszej sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji przez organ II instancji skarżącemu, będącemu jedyną stroną występującą w sprawie administracyjnej, to nie rozpoczął również swojego biegu 30 dniowy termin na wniesienie skargi wskazany w art. 53 § 1 P.p.s.a., wobec tego skargę należy uznać za przedwczesną, a w konsekwencji tego niedopuszczalną. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a orzekł jak w sentencji i odrzucił skargę. /-/ T. Świstak