II SA/Po 3166/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Alicji i Jerzego R. na decyzję Wojewody L. z dnia 30 października 2000 r. (...) w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Decyzją (...) z dnia 2 sierpnia 1999 r. Starosta Powiatowy w Z.-G. zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił Alicji i Jerzemu R. pozwolenia na budowę baru z motelem wraz z niezbędnymi przyłączami na terenie działki Nr 216/5 w miejscowości K., w ciągu drogi krajowej nr 32. W dniu 26 czerwca 2000 r. Biuro Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych w Z.-G. złożyło wniosek o wznowienie postępowania, zakończonego powyższą decyzją zarzucając, że została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, a mianowicie zarządu drogi. Decyzją z dnia 9 sierpnia 2000 r. (...) Starosta Powiatowy w Z.-G., na podstawie art. 146 par. 2 i art. 149 par. 3 Kpa odmówił wznowienia postępowania. Starosta stwierdził, że projektowany bar z motelem, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest uzupełnieniem zabudowy nieruchomości, na której znajduje się już stacja benzynowa. Dla tej nieruchomości zostały ustalone warunki zjazdu z drogi krajowej Nr 32 w piśmie DODP z dnia 5 lipca 1991 r., a zjazd, zgodnie z zatwierdzonym projektem i wydanym pozwoleniem na budowę został wykonany. Projekt zagospodarowania realizowanej obecnie inwestycji przewiduje powiązanie- z istniejącym układem komunikacyjnym stacji benzynowej. Z tego względu, zdaniem Starosty brak uzgodnienia z zarządem dróg tego powiązania nie narusza art. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych ani art. 32 ust. 1 prawa budowlanego, a wobec tego nie ma podstaw do wznowienia postępowania. Generalny Dyrektor Dróg Publicznych odwołał się od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie. Podniósł, że zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, lokalizowanie zabudowy wzdłuż dróg może nastąpić w przypadku włączenia ruchu drogowego, spowodowanego tą zabudową do istniejącej lub projektowanej drogi -wyłącznie w miejscach określonych przez zarząd drogi. Powyższy przepis dotyczy każdej sytuacji i nie ma od niego wyjątków. Odwołujący się zwrócił także uwagę, że warunki zjazdu z drogi krajowej Nr 2 do projektowanej stacji paliw zostały określone przed dziesięciu laty, kiedy natężenie ruchu na drogach było znacznie mniejsze. Nowa zabudowa powiększy natężenie ruchu. Także z tego względu pozwolenie na budowę winna poprzedzać opinia zarządu drogi. Decyzją z dnia 30 października 2000 r. Wojewoda L., na podstawie art. 138 par. 2, w związku z art. 145 par. 1 pkt 6 Kpa, uchylił decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę baru z motelem została wydana z naruszeniem art. 32 pkt 1 prawa budowlanego, nie została bowiem poprzedzona stosownym uzgodnieniem z zarządem drogi. Z decyzji organu I instancji nie wynika jakimi przesłankami kierował się ten organ odmawiając wznowienia postępowania na podstawie art. 146 par. 2 Kpa, w tym zakresie bowiem uzasadnienie decyzji nie zawiera żadnych ustaleń ani rozważań. Zdaniem organu odwoławczego konieczne jest w tej sytuacji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby na rozstrzygnięcie czy istotnie w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. To zaś powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzję organu II instancji zaskarżyli do sądu administracyjnego inwestorzy - Jerzy i Alicja R., wnosząc ojej uchylenie. Skarżący zakwestionowali wyrażony w uzasadnieniu decyzji pogląd, jakoby wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę baru z motelem winno poprzedzać uzgodnienie z zarządem drogi co do sposobu zjazdu z nieruchomości na drogę krajową. Zdaniem skarżących wymóg takiego uzgodnienia został spełniony przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę stacji benzynowej, w stosunku do której aktualna zabudowa stanowi uzupełnienie. Nie ma zatem podstaw do wznowienia postępowania, a podjęta w tym zakresie decyzja narusza wyrażoną w art. 16 Kpa zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Skarżący zarzucili także, że w sprawie naruszono art. 40 Kpa przez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w każdym stadium postępowania, nie doręczenie wniosku o wznowienie postępowania oraz uniemożliwienie zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenie się co do jego treści. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja okazała się niezgodna z prawem, choć z innych przyczyn niż podnoszone w skardze. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że organ administracji, wydający decyzję administracyjną, nie może być traktowany jako strona postępowania. Nie może więc skutecznie zaskarżyć decyzji zapadłej w sprawie. Powyższy pogląd przenoszony jest także na status organów współuczestniczących w podejmowaniu decyzji administracyjnych w sytuacji, gdy ich działania w postępowaniu mają charakter władczy względem strony i gdy ich opinia wiąże organ decyzyjny. Taki właśnie status nadaje zarządowi drogi przepis art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./. Z przepisu tego wynika, że lokalizowanie zabudowy wzdłuż zarezerwowywanych pasów ruchu, nowo wybudowanych dróg oraz istniejących dróg może nastąpić tylko w wypadku włączenia ruchu, spowodowanego tą zabudową do istniejącej lub projektowanej drogi wyłącznie w miejscach określonych przez zarząd drogi. W przedmiotowej sprawie zarząd drogi wskazał trafnie miejsce pismem z dnia 5 lipca 1991 r., które to pismo jakby wynikało z jego treści dotyczyło także działki Nr 215/5, na której ma być wzniesiony bar z motelem. Zarząd drogi wykorzystał zatem swoje opiniodawcze uprawnienie przed podjęciem decyzji o pozwoleniu na budowę stacji benzynowej, a ponadto uważa, że powinien dodatkowo wydać opinię przed podjęciem decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę baru z motelem. Skoro tak, to nie ma w obu wymienionych postępowaniach przymiotu strony i nie może skutecznie składać wniosków wszczynających postępowanie administracyjne ani wnosić środków odwoławczych. Zauważył to organ I instancji, który wniosek zarządu drogi z dnia 26 czerwca 2000 r. potraktował jako inspirację do rozważań czy są podstawy do wznowienia postępowania z urzędu. Natomiast organ II instancji przyjął i rozpoznał odwołanie zarządu drogi od decyzji organu I instancji mimo, że powinien był uznać, że zarząd drogi nie posiada przymiotu strony, a tym samym uprawnień do wniesienia odwołania i w konsekwencji umorzyć postępowanie odwoławcze. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji w wyniku odwołania złożonego przez nieuprawniony podmiot rażąco narusza prawo i powoduje stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, bez potrzeby ustosunkowania się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi. Zauważyć należy, że umorzenie postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie nie pozbawia organu II instancji możliwości skontrolowania legalności decyzji Starosty Powiatowego w Z.-G. z dnia 9 sierpnia 2000 r., w trybie przepisów art. 156 i następnych Kpa, gdyby po ponownej analizie materiału dowodowego organ odwoławczy wyższego stopnia doszedł do przekonania, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z przedstawionych motywów, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 55 ust. 1 i 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Sąd orzekł jak w sentencji.