II SA/Po 317/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 06 listopada 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę; 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 10,- (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu oraz kwotę 240,- (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, 3. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 1999 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał dla T. G. pozwolenie na nadbudowę części bliźniaczego parterowego budynku mieszkalnego, zlokalizowanej na działce ul. [...] w P. Odwołanie od powyżej wskazanej decyzji wniosła B. P., właścicielka działki sąsiedniej i drugiej części bliźniaczego budynku. Skarżąca podniosła, że zrealizowanie planowanej nadbudowy w oparciu o złożoną dokumentację przewodów spalinowych i wentylacyjnych doprowadzi do niezgodności w tym zakresie należącej do niej części budynku z przepisami Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 10, poz. 46). Nadto wnioskowana przebudowa wiązałaby się z naruszeniem szczelności pokrycia dachowego oraz konstrukcji zadaszenia części budynku należącego do skarżącej. Skarżąca zarzuciła również niezgodność wydanej decyzji z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] maja 1999 r. Nr [...], w szczególności, że planowana zabudowa przekracza swoim obrysem zabudowę istniejącą, co powiększa wskaźnik zabudowy działki [...] (tj. przy ul. [...]) do poziomu ponad 40% oraz stwarza ograniczenie w postaci zaciemnienia okien zlokalizowanych w użytkowanym parterze budynku skarżącej w jego południowej części. Planowana nadbudowa przekracza także określone decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu gabaryty wysokości oraz ilość pełnych kondygnacji. Skarżąca nie zgadza się także na narzucenie jej formy architektonicznej ewentualnej przebudowy budynku, którego jest właścicielką. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, iż zarzuty dotyczące naruszenia przepisów bezpieczeństwa użytkowania przewodów spalinowych i wentylacyjnych w części budynku bliźniaczego, należącej do skarżącej są zasadne. Zatwierdzony projekt budowlany nie zawiera rozwiązań doprowadzenia murów kominów w części budynku skarżącej do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego w związku z nadbudową części budynku bliźniaczego inwestora o ponad 5 m ponad dach części należącej do skarżącej. Przedstawione rozwiązanie nadbudowy budynku przy ul. [...] nie zabezpiecza przewodów kominowych skarżącej przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu. W trakcie trwania postępowania administracyjnego na rzecz inwestora T. G. została Wyrokiem Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] r. (sygn. II Ca 1173/03) ustanowiona służebność gruntowa polegająca na pobudowaniu komina na jego koszt na granicy z nieruchomością przy ul. [..], który połową lub większą częścią będzie wpuszczony w mur domu na nieruchomości inwestora, a którego pozostała część wystawać będzie w formie pilastra na nieruchomość sąsiednią, w celu wspólnego korzystania z niego przez każdoczesnych właścicieli obu sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Inwestor uzupełnił także aneks do projektu budowlanego nadbudowy zawierający projekt budowlany kominów. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] września 2003 r., Nr [...] zatwierdził projekt budowlany nadbudowy budynku parterowego oraz aneks zawierający projekt budowlany kominów i wydał T. G. pozwolenie na budowę w wymienionym zakresie. W uzasadnieniu wskazano, że przedłożony projekt jest zgodny z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P. z dnia [...].12.1994 r., a w związku z tym nie wymagał warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyrokiem Sądu Okręgowego w P. ustanowiono służebność gruntową na rzecz inwestora polegającą na pobudowaniu komina na granicy nieruchomości, a tym samym doprowadzono rozwiązania techniczne kominów do stanu zgodności z przepisami prawa budowlanego. Inwestor dołączył do wniosku projekt rozwiązań kominowych na działce sąsiada. B. P. odwołała się od powyżej wskazanej decyzji. Skarżąca zarzuciła, iż projekt rozwiązań kominowych uwzględnia przebudowę nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, która nie została z nią uzgodniona. Podkreśliła, iż powołana w zaskarżonej decyzji służebność polegająca na pobudowaniu komina na granicy nieruchomości nie obejmuje swoim zakresem pozostałych kominów usytuowanych w obszarze nieruchomości skarżącej. W toku postępowania odwoławczego inwestor T.G. został wezwany pismem Wojewody z dnia [...] r. do uzupełnienia projektu nadbudowy budynku przy ul. [...] w zakresie rozwiązania przyłączenia przewodów kominowych zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi określonymi w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestor w odpowiedzi na wezwanie złożył kolejny aneks do projektu budowlanego nadbudowy zawierający projekt budowlany kominów. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Jednocześnie załącznikiem do decyzji uczyniono aneks zawierający projekt budowlany kominów, złożony przez inwestora w postępowaniu odwoławczym, i określono go jako uzupełnienie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zarzuty odwołania nie stanowią wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz orzeczenia sądowego z dnia [...] r. wynika, że przez inwestora wyczerpane zostały drogi uzgadniania zamiaru nadbudowy budynku z właścicielem nieruchomości sąsiedniej. Zakres przebudowy nieruchomości skarżącej obejmuje dodatkowe podłączenie, na koszt inwestora, jej przewodów kominowych do nowoprojektowanych, celem doprowadzenia wylotów kominowych do zgodności z przepisami Prawa budowlanego. Zatwierdzony projekt nadbudowy nie oznacza, że ewentualna nadbudowa, rozbudowa, przebudowa bądź budowa nowego budynku na nieruchomości skarżącej będzie mogła być realizowana wyłącznie w oparciu o projekt zwierciadlanego odbicia. B. P. wniosła skargę na decyzję Wojewody domagając się jej uchylenia i uchylenia poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2003 r. W uzasadnieniu podkreśliła, że decyzja Wojewody jest nietrafna, narusza bowiem przepisy prawa i pozostaje w sprzeczności z wyrokiem Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] r. (II Ca 1173/02). Sąd Okręgowy ograniczył bowiem służebność do pobudowania komina na granicy nieruchomości. Według skarżącej, zgodnie w wydanym pozwoleniem na budowę, na jej nieruchomości muszą być przeprowadzone prace polegające na wybudowaniu przewodów kominowych, od komina znajdującego się na budynku będącym własnością skarżącej. Na prowadzenie jakichkolwiek prac na swojej nieruchomości skarżąca zgody nie wyrażała. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody. W uzasadnieniu zaznaczono, iż uwzględniono skargę, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli podnoszone przez skarżącą. Stwierdzono, iż uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i ogólnikowe, nie pozwala ono stwierdzić czy zakres projektowanej nadbudowy odpowiada w istocie treści służebności gruntowej ustanowionej wyrokiem Sądu Okręgowego. Podkreślono, iż w uzasadnieniu decyzji brak jest rozważań dotyczących pojęcia "pilaster", którym posłużono się w projekcie budowlanym, a którego znaczenia w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono. Braki w tym zakresie prowadzą do naruszenia przepisu art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera także pełnych motywów rozstrzygnięcia, to zaś stanowi naruszenie podstawowych zasad procedury administracyjnej wyrażonych w art. 6 i art. 11 kpa. Zobowiązują one organy administracji do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. T. G. wniósł skargę kasacyjną na powyżej wskazany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, z powołaniem w się na podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 135, poz. 1270 ze zm.) zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 107 §3, art. 6 i art. 11 kpa oraz naruszenie przepisów postępowania, które zdaniem skarżącego miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchybienie przepisowi art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 §1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż decyzja Wojewody zawierała rozbudowane uzasadnienie faktyczne, a w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł. Wojewoda zajął stanowisko odnośnie całego zgromadzonego materiału dowodowego. W tym kontekście niezrozumiały jest wymóg rozważenia pojęcie "pilaster" i ocena czy projektowane prace budowlane rzeczywiście zmierzają do jego wybudowania. Aneks do projektu budowlanego uwzględnia treść wyroku Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] r., który ustanawiał służebność gruntową i zawierał określenie "pilaster". W świetle tych argumentów nie można stwierdzić, że decyzja naruszała dyspozycję art. 107 §3 kpa oraz art. 6 i art. 11 kpa. Zdaniem T. G. decyzji Wojewody nie można również zarzucić braku uzasadnienia prawnego, co zostało wytknięte w wyroku Sądu I instancji, gdyż organ odwoławczy przytoczył podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia oraz wskazał na okoliczności prawne uzasadniające wydanie pozwolenia na budowę, przede wszystkim na fakt ustanowienia służebności gruntowej na nieruchomości należącej do B. P. T.G. zarzuca także, iż w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w ogóle nie odniesiono się do zarzutów podniesionych przez B.P. w skardze. Sąd rozpoznając skargę nie jest związany jej zarzutami, niemniej jednak nie oznacza to, że uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu może być lakoniczne. Ponieważ Sąd nie odniósł się do zarzutów zwartych w skardze, należy uznać iż w sposób nieprawidłowy zastosowano przepis art. 145 §1 pkt. 1 lit c. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] 2007 r. uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdzono, iż zarzut naruszenia prawa materialnego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 6, art.. 11 i art. 107 §3 kpa nie jest usprawiedliwiony. Wymienione przepisy nie są normami materialnoprawnymi stosowanymi przez sąd administracyjny w toku kontroli działalności administracji publicznej. Czyniąc zarzut naruszenia prawa materialnego należało wskazać materialnoprawne normy, które zostały przez Sąd I instancji zastosowane i wyjaśnić na czym polegało dokonanie błędnej wykładni albo niewłaściwe ich zastosowanie. Usprawiedliwiony jest natomiast zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny wbrew swojej powinności nie odniósł się do zarzutów sformułowanych w skardze B. P., w tym braku zgodności projektu budowlanego w części architektoniczno-budowlanej z treścią służebności wynikającej z wyroku Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] 2002 r. Za niezrozumiałe uznano wątpliwości jakie powziął Wojewódzki Sąd Administracyjny wobec pojęcia "pilaster" zwłaszcza, iż pojęcie to nie było kwestionowane w toku długotrwałego postępowania administracyjnego, a ponadto można posłużyć się istniejącą definicją słownikową tego pojęcia. Zaskarżony wyrok nie dokonuje także kontroli stanowiska organu co do zgodności rozwiązań projektowych z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Uchybienie Wojewody polegające na sporządzenia uzasadnienia decyzji nie w pełni odpowiadającej konstrukcji prawidłowego uzasadnienia w rozumieniu art. 107 §3 kpa., w świetle całokształtu okoliczności sprawy, przede wszystkim materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, na który powołał się organ, nie upoważniało Sądu pierwszej instancji od odstąpienia od dokonania merytorycznej oceny zasadności zawartych w skardze zarzutów i w konsekwencji pełnej kontroli zaskarżonej decyzji. Z tych względów uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 134 §1 i art. 145 §1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. stanowiska stron postępowania nie uległy zmianie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie podkreślić należy, iż Sąd rozstrzygając niniejszą sprawę, zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd był więc zobowiązany do dokonania oceny czy planowane zamierzenie inwestycyjne w zakresie budowy kominów jest zgodne z treścią służebności gruntowej wynikającej z wyroku Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia [...] 2002 r. w sprawie II Ca 1173/02. Po szczegółowej analizie zarówno treści samego wyroku z dnia [...] 2002 r., uzasadnienia tego wyroku, treści postanowienie Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia [...] 2006 r. w przedmiocie wykładni orzeczenia, w szczególności jego uzasadnienia, a także opinii biegłego sądowego J. R.- sporządzonej w wymienionym postępowaniu cywilnym i stanowiącej podstawę wydanego w sprawie II Ca 1173/02 orzeczenia - stwierdzić należy, iż w ocenie Sądu planowane zamierzenie inwestycyjne T. G., które obejmuje budowę trzonów kominowych, ich zblokowanie i połączenie z trzonami kominowymi istniejącymi już na części budynku B. P., mieści się w zakresie ustanowionej na jego rzecz służebności gruntowej. Podkreślić należy, iż ustanowiona służebność gruntowa określa sposób korzystania przez właściciela nieruchomości władnącej w oznaczonym zakresie z nieruchomości sąsiedniej poprzez nałożenie ograniczeń na właściciela tejże nieruchomości, która staje się tym samym nieruchomością obciążoną. Dla oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z treścią służebności istotny jest zakres ograniczeń jakie powoduje ono w wykonywaniu uprawnień właścicielskich wobec nieruchomości B. P. Wykonanie przewodów spalinowych i wentylacyjnych zgodnie z przywołaną opinią biegłego J. R. jest immanentnym elementem ustanowionej służebności, w przeciwnym wypadku pozostawałoby to w sprzeczności z celem ustanowienia służebności. Jednocześnie jednak stwierdzić należy, iż w toku postępowania odwoławczego doszło do innego typu naruszeń przepisów postępowania. Podkreślić należy, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] września 2003 r. zatwierdzała projekt budowlany nadbudowy i aneks do tego projektu obejmujący projekt budowy kominów. Projekt ten przewidywał m.in. wybudowanie dwóch trzonów kominowych (szcześcioprzewodowego i dwuprzewodowego). W toku postępowania odwoławczego inwestor złożył drugi aneks do projektu budowlanego obejmujący projekt budowy kominów. Projekt ten przewidywał z kolei wybudowanie trzech trzonów kominowych (sześcioprzewodowego, dwuprzewodowego i trzyprzewodowego). Projekt powyższy został dołączony do zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] r. jako załącznik i określony jako uzupełnienie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2003 r. Jednocześnie zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Oba aneksy do projektu budowlanego nie są tożsame, oprócz wskazanej wyżej różnicy, przewidują także odmienne gabaryty obiektów i zastosowanie odmiennych materiałów. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dają organom odwoławczym kompetencje do uzupełnienia postępowania w niezbędnym zakresie, o ile nie wymaga to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości albo w znacznej części. Rodzaje rozstrzygnięć możliwych do podjęcia w postępowaniu odwoławczy określa przepis art. 138 kpa. Nie przewiduje on możliwości utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, a jednocześnie jej uzupełnienia, czy zmiany treści. Wydanie decyzji w takim kształcie stanowi istotne naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt. 1 kpa i w myśl przepisu art. 145 §1 pkt. 1 lit. c stanowi podstawę do uchylenie zaskarżonej decyzji. Jak wskazano wyżej w niniejszej sprawie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uzupełniając ją o drugi aneks do projektu budowlanego. W konsekwencji zatwierdzone zostały dwa aneksy obejmujące projekty budowlane budowy kominów, które przewidują znacząco odmienne rozwiązania techniczne tych samych kwestii. Ponieważ rozstrzygnięcie organu drugiej instancji prowadzi do sytuacji, w której w obrocie prawnym znajduje się zatwierdzony projekt nadbudowy domu mieszkalnego z dwoma aneksami dotyczącymi przyłączenia przewodów kominowych, oba z tych aneksów pozostają w mocy, a rozwiązują przy tym odmiennie kwestie przewodów kominowych, niemożliwe i niecelowe jest zbadanie przez Sąd na tym etapie postępowania zgodności projektowanych rozwiązań z przepisami techniczno-budowlanymi. Nie wiadomo bowiem, który z dwóch aneksów do projektu miałby podlegać badaniu. Dla oceny zgodności z przepisami technicznymi decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę konieczne jest więc uprzednie wyeliminowanie wad dotychczasowego postępowania. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja Wojewody z dnia [...] r. wydana została z naruszeniem wymienionych wyżej przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwość taka skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę organ orzekający przeprowadzi postępowanie w sposób pozwalający jednoznacznie określić treść wydanej decyzji, stosując przy tym odpowiednie przepisy art. 138 kpa. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.), należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ B.Kamieńska /-/ E.Podrazik /-/ B.Drzazga MK