II SA/Po 318/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi M. [...] K. na decyzję Uczelnianej Komisji [...] Uniwersytetu A z dnia [...] stycznia 2011r. Nr [...] w przedmiocie stypendium naukowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji II. zasądza od Uczelnianej Komisji [...] Uniwersytetu A na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Po 318/11 Uzasadnienie Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011r. Uczelniana Komisja Ekonomiczna Uczelni A utrzymała w mocy decyzję Komisji Ekonomicznej I stopnia w sprawie wniosku M. K. o przyznanie stypendium za wyniki w nauce. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 173 ust. 1, art. 175 ust. 2 i 3 oraz art. 207 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) oraz 5 ust. 5 i 9 Regulaminu pomocy materialnej dla studentów Uczelni A. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podstawą decyzji Wydziałowej Komisji Ekonomicznej był §16 ust. 1 Regulaminu pomocy materialnej dla studentów Uczelni A, zgodnie z którym stypendium za wyniki w nauce wypłaca się na podstawie rocznej średniej oceny wyliczonej z wszystkich ocen uzyskanych na egzaminach w trakcie minionego roku akademickiego, tj. od 1 października poprzedniego roku kalendarzowego do 30 września bieżącego roku kalendarzowego lub w innym czasie określonym przez Radę Naukową Wydziału. Komisja uznała, że M. K. zaliczając rok do [...] listopada 2010r. nie spełnił w/w kryterium czasowego. Komisja nie mogła oczekiwać na zaliczenie przez niego sesji, bowiem wpłynęłoby to negatywnie na termin i ustalanie uprawnień studentów realizujących studia terminowo. Komisja wskazała nadto, ze na jej stanowisko wpłynął również fakt wyczerpania w prawidłowo realizowanej procedurze, środków przeznaczonych na stypendia za wyniki w nauce. Powyższa decyzja Uczelnianej Komisji Ekonomicznej jest przedmiotem skargi M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W szeroko uzasadnionej skardze, skarżący zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, w szczególności §16 ust. 1 i 4 Regulaminu pomocy materialnej dla studentów, stanowiącego załącznik nr 42 Rektora Uczelni A z dnia [...] 2006r. w sprawie Regulaminu pomocy dla studentów oraz naruszenie przepisów postępowania, w szczególności § 5 ust. 6 i 7 powyższego Regulaminu. Skarżący podał, że [...] marca 2010r. otrzymał od Dziekana Wydziału Prawa i Administracji zgodę na indywidualną organizację studiów w roku akademickim 2010/2011. Ponadto w listopadzie 2010r. Rektor Uczelni A przedłużył jemu sesję egzaminacyjna do dnia [...] listopada 2010r. W dniu [...] grudnia 2010r. skarżący złożył odwołanie od decyzji Wydziałowej Komisji Ekonomicznej, niezaliczającej jego do osób uprawnionych do otrzymania stypendium naukowego, mimo spełnienia warunków jego otrzymania. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i wskazując, że w dniu [...] listopada 2010r. odbyło się posiedzenie Wydziałowej Komisji Ekonomicznej na Wydziale Prawa i Administracji Uczelni A, podczas którego ustalono, m.in. szczegółowe warunki dotyczące przyznania stypendiów za wyniki w nauce w roku akademickim 2009/2010 oraz ustalono listę studentów, którym stypendium zostało przyznane. Pismem z dnia [...] grudnia 2010r. skarżący złożył podanie o zaliczenie ocen uzyskanych w ramach przedłużenia sesji oraz przyznanie stypendium naukowego na rok akademicki 2010/2011, w uzasadnieniu powołując się na uzyskanie wysokiej średniej ocen w przedłużonej sesji egzaminacyjnej. Organ, wezwany przez Sąd, do nadesłania oryginału lub uwierzytelnionego odpisu decyzji Wydziałowej Komisji Ekonomicznej z dnia [...] listopada 2010r., w piśmie z dnia [...] maja 2011r. wyjaśnił, że taka decyzja nie istnieje. Wobec nie zaliczenia przez skarżącego wszystkich przedmiotów przewidzianych planem studiów w dacie posiedzenia Wydziałowej Komisji Ekonomicznej w dniu [...] listopada 2010r., skarżący nie mógł być brany pod uwagę przy ustalaniu listy studentów uprawnionych do przedmiotowego świadczenia. Skarżący nie złożył również żadnego wniosku w tym przedmiocie do Wydziałowej Komisji Ekonomicznej, tak więc nie istniały jakiekolwiek podstawy faktyczne i prawne do wydania w stosunku do skarżącego jakiejkolwiek decyzji przez Wydziałową Komisję Ekonomiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zakres kontroli administracji publicznej, zgodnie z art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 p.p.s.a. obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty, a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, w ramach kontroli legalności zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bierze tym samym z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże tylko w granicach sprawy w której skarga została wniesiona. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była decyzja organu odwoławczego o odmowie przyznania studentowi M. K. stypendium za wyniki w nauce w roku akademickim 2009/2010. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności tej decyzji, w zakreślonych powołanymi przepisami granicach, wykazała iż wydana ona została z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Kwestie dotyczące przyznania studentowi stypendium za wyniki w nauce reguluje ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) - zwana dalej ustawą. Zgodnie z przepisem art. 173 ustawy, student może ubiegać się o pomoc materialną ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa m.in. w formie stypendium za wyniki w nauce. W uczelni posiadającej podstawowe jednostki organizacyjne (tj. wydział lub inną jednostkę organizacyjną uczelni) świadczenia, o których mowa w art. 173 ustawy, są przyznawane na wniosek studenta przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej, przy czym stypendium za wyniki w nauce może być także przyznane bez konieczności składania wniosku przez studenta. Na wniosek właściwego organu samorządu studenckiego kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektor uprawnienia te przekazuje odpowiednio komisji stypendialnej lub odwoławczej komisji stypendialnej (art. 175 ustawy). Stosownie do przepisu art. 186 ust. 1 ustawy rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego ustala szczegółowy regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, o których mowa w art. 173 ustawy, w tym szczegółowe kryteria i tryb udzielania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, wzór wniosku o przyznanie stypendium socjalnego oraz sposób udokumentowania sytuacji materialnej studenta. Zarzadzeniem nr [...] Rektora Uczelni A z dnia [...] 2006r. w sprawie Regulaminu Pomocy Materialnej dla Studentów Uczelni A, z dniem [...] 2006r. wprowadzono ustalony w porozumieniu z Samorządem Studentów Uczelni A "Regulamin Pomocy Materialnej dla Studentów [...] [ Uczelni A]", zwany dalej regulaminem. Podkreślić trzeba, iż na mocy art. 207 ustawy, postępowanie w tym przedmiocie winno być prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) - zwanej dalej kpa. Rozstrzygnięcie organu uczelni o przyznaniu stypendium stanowi bowiem decyzję w indywidualnej sprawie studenta. Art. 207 ust. 1 ustawy stanowi z kolei, iż do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z ust. 4, przepis ust. 1 stosuje się także do decyzji podjętych przez komisję stypendialną i odwoławczą komisję stypendialną, o których mowa w art. 175 ust. 3 i art. 176 ust. 3. Wskazanie przez ustawodawcę na "odpowiednie" stosowania przepisów kpa, przesądza o szczególnym charakterze postępowania przed organami szkoły wyższej i dopuszczalności odstępstw od uregulowanych w kpa zasad. Niemniej jednak uznać należy, iż te ewentualne odstępstwa dotyczą jedynie kwestii związanych z realizacją trybu i zasad postępowania wynikających z przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym, regulujących postępowanie w sprawach o przyznanie stypendium, a organy nie mogą w sposób dowolny stosować ogólnych przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Odpowiednie stosowanie przepisów kpa oznacza bowiem konieczność zachowania przez organ minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia spraw i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony. Dlatego też, postępowanie w sprawie przyznania stypendium winno zachować ogólne podstawowe cechy postępowania administracyjnego i respektować podstawowe jego założenia. Przede wszystkim, w myśl wyartykułowanej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu, merytorycznemu rozstrzygnięciu. Zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej przez organ I instancji. Zgodnie z art. 104 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Minimalne wymagania formy decyzji administracyjnej zostały określone w art. 107 § 1 kpa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, decyzjami administracyjnymi są również pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji, pomimo nieposiadania pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata decyzji, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981r., sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982, Nr 9-10, poz. 169). Zgodnie z § 3 regulaminu, świadczenia pomocy materialnej studentom Uczelni A przyznawane są przez Komisje Ekonomiczne I stopnia, będące komisją stypendialną w rozumieniu art. 175 ust. 3 ustawy. Komisjami Ekonomicznymi I stopnia są Wydziałowe Komisje Ekonomiczne, działające na Wydziałach. Decyzje Komisji Ekonomicznej są podpisywane przez Przewodniczącego Komisji (lub działającego z jego upoważnienia wiceprzewodniczącego) i niezwłocznie doręczane na piśmie wnioskodawcom. Organem odwoławczym od decyzji Komisji Ekonomicznych I stopnia jest, zgodnie z § 5 regulaminu, Uczelniana Komisja Ekonomiczna, która jest odwoławczą komisją stypendialną w rozumieniu art. 175 ust. 3 ustawy. Powyższe uregulowania wskazują, że zaskarżona decyzja Uczelnianej Komisji Ekonomicznej z dnia [...] grudnia 2010r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem rozpoznane zostało odwołanie od nieistniejącej decyzji organu I instancji. W aktach administracyjnych brak jest bowiem jakiejkolwiek decyzji Wydziałowej Komisji Ekonomicznej rozstrzygającej w sprawie stypendium za wyniki w nauce w roku akademickim 2009/2010, należnego studentowi M. K. Za taka decyzję z pewnością nie można, w świetle wyżej cytowanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, uznać adnotacji sporządzonej na podaniu skarżącej z dnia [...] grudnia 2010r. o treści "Decyzja Wydziałowej Komisji negatywna – patrz Regulamin Pomocy materialnej §§ 16 ust.1, [...]12.2010r.". Zresztą pełnomocnik organu, w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2011r. przyznał, że decyzja Wydziałowej Komisji Ekonomicznej "nie istnieje". W rezultacie decyzją z dnia [...] stycznia 2011r., organ odwoławczy "utrzymał w mocy" nie istniejącą faktycznie decyzję Komisji Ekonomicznej I stopnia w sprawie wniosku M. K. o przyznanie stypendium za wyniki w nauce. Jak już wyżej wskazano, art.15 kpa stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Wydanie zatem decyzji z pogwałceniem obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1989r., sygn. akt II SA 1198/88, lex nr 10060). Oznacza to, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 15 kpa. Zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji czyni zbędną merytoryczną ocenę zarzutów zawartych we wniesionej skardze. W następstwie niniejszego wyroku sprawa będzie rozpoznana ponownie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i ocena Sądu mogłaby z góry przesadzać treść rozstrzygnięcia (por. art. 153 p.p.s.a.), co prowadziłoby do zmiany funkcji pełnionych przez administrację i sądownictwo administracyjne. W takiej sytuacji orzeczenie sądu zastępowałoby decyzję organu administracji (por. J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 4 LexisNexis, 2010, str. 340). Organ winien jednak zauważyć, że wbrew jego twierdzeniom, skarżący w piśmie z dnia [...] grudnia 2010r. zawarł wniosek o przyznanie jemu stypendium za wyniki w nauce, a zgodnie z art. 175 ust. 1 ustawy, stypendium za wyniki w nauce może być przyznane także bez konieczności składania wniosku przez studenta. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz strony skarżącej poniesione przez niego koszty sądowe.