II SA/Po 3186/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Asesor sąd. Edyta Podrazik Protokolant Staż. Katarzyna Bela po rozpoznaniu w dniu 04 lutego 2004 r. sprawy ze skarg E.W. na decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P z dnia [...]r. Nr [...] z dnia [....]r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]r. Nr [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącej kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania III. oddala skargę na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]r. Nr [...] /-/ E. Podrazik /-/ St. Małek /-/ M. Dybowski Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją z dnia [...} nr [...] na podstawie art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane (j.t. Dz.U. 106/00/1126 ze zm.) i art. 104 kpa nakazał inwestorowi E.W. dokonanie rozbiórki wiaty o wymiarach 2,40×5,60 m, wykonanej przed frontem budynku położonego w P. przy ul. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor wskazał, że ową wiatę zamontowano i ustawiono w marcu 2001 r.; inwestorem była E.W. Ustawienie wiaty wymaga pozwolenia budowlanego (art. 28 pr. bud.), którego Inwestor nie posiada. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją z dnia [...]r. nr [...] na podstawie art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane (j.t. Dz.U. 106/00/1126 ze zm. — dalej pr. bud.) i art.104 kpa nakazał inwestorowi E.W. dokonanie rozbiórki podświetlanej tablicy reklamowej o wymiarach: ca 1,5×1,0×3,0 m (z rysunkiem piły STIHL) wykonanej przed budynkiem (prostopadle do osi ulicy) przy ul. [...] w P. — bez wymaganego zgłoszenia. Według przedstawionych w uzasadnieniu decyzji ustaleń, przed frontem budynku przy ul. [...] w P., w 1998 r. ustawiono podświetloną tablicę reklamową wymiarach ca 1,5×1,0×3,0 m. Instalowanie urządzeń reklamowych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno- budowlanej (art. 29 ust. 2 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 pr. bud.), czego Inwestor — E.W. — nie dokonała. W odwołaniu od obu decyzji E.W. podniosła, że przenośna wiata i podświetlana tablica reklamowa są niezbędnymi elementami do prowadzenia działalności gospodarczej Odwołującej się. Decyzji nr [...] zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 5 pr. bud., podnosząc, że ów tymczasowy obiekt służy wyłączne do eksponowania reklamowego urządzeń do pielęgnacji ogrodów i konserwacji zieleni (kosiarek) nie pełniąc żadnych funkcji użytkowych. Obiekt ten, jako tymczasowy, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 1 pr. bud. Decyzji nr [...] zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że tablica reklamowa ustawiona została w 1998 r., gdy w istocie konstrukcja nośna reklamy została pobudowana przed wejściem w życie powołanego prawa budowlanego. W 1998 r. jedynie zmodernizowano tablicę reklamową i zmieniono szyld. Wobec powyższego należało zastosować starą ustawę. Istnienie firmy Spółki "A" jest podstawą materialną egzystencji rodziny syna Odwołującej się — A, który z E.W. firmę organizował i w niej pracuje, wspólnie ponosząc koszty związane z jej działalnością. Decyzją z [...]r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję nr [...] w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że E.W. w marcu 2001 r., bez uzyskania pozwolenia na budowę, ustawiła przy budynku mieszkalnym wiatę, pełniącą funkcję zadaszenia — osłony przed deszczem dla klientów sklepu i osłony eksponowanych towarów. Obiekt ów przed przystąpieniem do realizacji wymaga uzyskania zgody organu administracji architektoniczno — budowlanej przy Urzędzie Miasta P. Inwestor błędnie przywołuje art. 29 ust. 1 pkt 5 pr. bud., bowiem przepis ów dotyczy jedynie eksponatów wystawowych, traktowanych jako tymczasowe. Z materiału zdjęciowego jednoznacznie wynika, że eksponatem wystawowym jest kosiarka do traw; wiata służy do ochrony tego eksponatu i klientów sklepu przed opadami atmosferycznymi. Dopiero po wykonaniu obowiązków nałożonych decyzją administracyjną i po zgłoszeniu tego faktu do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Odwołująca się winna wystąpić do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego o wydanie decyzji warunków zabudowy. Po jej uzyskaniu, załączając projekt budowlany, E.W. będzie mogła wystąpić o uzyskanie decyzji pozwolenia na budowę, upoważniającej do realizacji zamierzeń inwestycyjnych. Uprzednio wybudowana wiata została rozebrana i decyzją administracyjną z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne. Istniejący obiekt jest ponownie zrealizowaną samowolą budowlaną. Decyzją z [...]r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję z dnia [...]r. nr [...] w mocy. Stanowisko swe Wojewódzki Inspektor uzasadnił tym, że E.W. wybudowała konstrukcję i zainstalowała na niej reklamę w 1981 r. Zgodnie z § 19 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. 8/75/48 ze zm.) wykonanie w miejscach publicznych urządzeń reklamowych wymaga pozwolenia na budowę; będzie to przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest zainstalowanie nowej, zmodernizowanej, oświetlonej tablicy reklamowej w 1998 r. Instalowanie i remont urządzeń reklamowych nie wymaga decyzji pozwolenia na budowę; inwestor winien jednak dokonać zgłoszenia tego zamiaru z miesięcznym wyprzedzeniem do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego (art. 29 ust. 2 pkt 2 pr. bud.). W trakcie kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Odwołująca się nie mogła się wykazać takim dokumentem. Zgodnie z art. 48 pr. bud. skutkuje to wydaniem decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki podświetlonej reklamy. Skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła E.W., domagając się uchylenia zaskarżonych decyzji i zasądzenia od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania wg norm przypisanych. Skarżąca zarzuciła, że niezasadne jest twierdzenie Wojewódzkiego Inspektora "w kwestii uzyskania decyzji i warunkach zabudowy" bez podania konkretnego przepisu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z nowelizacją, która weszła w życie 24.12.1997 r., nie wszystkie czynności związane z wykonywaniem robót budowlanych, wymagają uzyskania obligatoryjnie pozwolenia na budowę. "W rozpatrywanym przypadku to przenośne, tymczasowe zadaszenie, służące zabezpieczeniu przed wpływami atmosferycznymi reklamowanych eksponatów, codziennie wystawianych tylko na czas godzin handlu oraz podświetlona tablica reklamowa". Nieprawdą jest stwierdzenie w uzasadnieniu Wojewódzkiego Inspektora "Jak wynika z oświadczenia E.W. w 1981 r. wybudowała konstrukcję i zainstalowała na niej reklamę". Konstrukcję wykonano w 1993 r. Podświetlona tablica stoi na terenie prywatnej własności. Przenośna wiata i podświetlona tablica reklamowa są niezbędnymi elementami do prowadzenia działalności gospodarczej Skarżącej. Istnienie firmy jest podstawą egzystencji materialnej rodziny syna Skarżącej — A., który wraz z E.W. firmę zorganizował i w niej pracuje; wspólnie ponoszą oni wszystkie związane z jej działalnością koszty. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Odnośnie decyzji z dnia [...]r.: Chybionym okazał się zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 5 pr. bud. Ustawodawca powołanym przepisem zwolnił od uzyskania pozwolenia budowę tymczasowych obiektów budowlanych stanowiących wyłącznie eksponaty wystawowe, bez pełnienia j a k i c h k o l w i e k (verba legis) funkcji użytkowych, usytuowanych na terenach przeznaczonych na ten cel. Przedmiotowa wiata jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 5 pr. bud. — w szczególności bowiem obiekt ów nie jest połączony trwale z gruntem. Z fotografii wynika, że konstrukcja metalowa wiaty składa się z sześciu rur, zwieńczonych zadaszeniem; rury owe przymocowano od spodu — parami — do trzech szyn, leżących na płytkach chodnikowych przy wejściu do sklepu; rozstaw szyn jest tak obliczony, że pierwsza i druga szyna przystaje od zewnątrz do obu murków, okalających schody, prowadzące do sklepu. Na każdej z szyn spoczywają pustaki, nadające konstrukcji stabilność, mimo braku jej trwałego połączenia z gruntem i budynkiem (k. 9 akt administracyjnych [...]). Jednakże wiata nie spełnia pozostałych cech, określonych dyspozycją normy, zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 5 pr. bud. — wiata pełni bowiem funkcję użytkową, chroniąc wejście do sklepu i odwiedzających sklep klientów od opadów atmosferycznych; chroni także eksponaty wystawowe w postaci oferowanego sprzętu (kosiarkę do trawy). Ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 5 pr. bud. wymaga, by owe tymczasowe obiekty budowlane stanowiące wyłącznie eksponaty wystawowe, nie pełniły "jakichkolwiek funkcji użytkowych". Owo kategoryczne i jednoznaczne sformułowanie nie dopuszcza wykładni rozszerzającej. Ustawodawca nie wprowadził legalnej definicji pojęcia "eksponaty wystawowe", zatem trzeba jej poszukiwać w regułach słownikowych języka (M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady Reguły. Wskazówki" W.Pr. 2002 s. 253 i n). "Eksponatem" jest przedmiot wystawiony na pokaz w muzeum, na wystawie itp.; okaz ("Słownik języka polskiego" pod red. M. Szymczaka PWN 1992 t. 1 s. 526; W. Kopaliński "Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych" WP1990 s.142). "Wystawowy" to z kolei przymiotnik od wystawa. W pierwszym znaczeniu wystawa to wystawiony na pokaz zbiór wytworów działalności człowieka w jakiejkolwiek dziedzinie lub okazów przyrody; miejsce, lokal, w których ten zbiór się znajduje; w drugim znaczeniu wystawa to okno sklepowe z wykładanymi na pokaz towarami, witryna. "Wystawowy" dotyczy w szczególności pawilonów wystawowych, terenów wystawowych ("Słownik języka polskiego" t. 3 s. 851-852). Prawidłowo zatem organy obu instancji dokonały subsumcji w niniejszej sprawie — wiata pełni funkcję użytkową; nie jest eksponatem, lecz osłania eksponaty od opadów; nie jest usytuowana na terenach przeznaczonych na cel wystawowy. Wobec powyższego, skoro budowa owego tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 pr. bud., nie została zwolniona od uzyskania pozwolenia, ani nie została objęta obowiązkiem zgłoszenia (art. 29 i 30 pr. bud.), przeto wymagała ona uzyskania pozwolenia (art. 28 pr. bud.). Wybudowanie wiaty bez owego pozwolenia skutkować musiało nakazem rozbiórki (art. 48 pr. bud.). Jedynie na marginesie należy wskazać, że Skarżąca miała pełną świadomość obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wiaty i skutków samowoli budowlanej, wobec rozebrania wcześniej wybudowanej wiaty — w wyniku postępowania, umorzonego następnie decyzją Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. — nr [...]. Pozostałe zarzuty podniesione w skardze, jako nie objęte dyspozycją normy, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi — Dz.U. 153/02/1270 w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi — Dz.U. 153/02/1271 ze zm., skargę należało oddalić. II. Odnośnie decyzji z dnia [...] r.: Uwagi organu odwoławczego uszło, że Skarżąca w odwołaniu podniosła, iż podświetlana tablica reklamowa została umieszczona "w miejscu istniejącej reklamy" wykonanej "przed wejściem w życie nowej ustawy"; tablica została zmodernizowana i zmieniono szyld. Sam element nośny reklamy powstał przed wejściem w życie nowej ustawy, a zmieniona została "tylko treść" reklamy. Wojewódzki Inspektor powołał oświadczenie E.W., z którego wynikać miałoby, że "w 1981 r. wybudowała konstrukcję i zainstalowała na niej reklamę", jednakże w aktach sprawy obu instancji brak dowodu, pozwalającego na dokonanie ustalenia tej treści; brak również owego oświadczenia Zainteresowanej. Trafnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. 38/74/229 ze zm.) i § 19 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno–budowlanego (Dz.U.8/75/48 ze zm.) na budowę urządzeń reklamowych i ogłoszeniowych było wymagane pozwolenie na budowę. Inspektor Wojewódzki, wbrew dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 kpa, nie wyjaśnił, kiedy w istocie powstała konstrukcja nośna reklamy, która — jako urządzenie wolno stojące, trwale związane z gruntem, jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr. bud. (J. Siegień "Pr. bud. — komentarz" CH BECK 2001 s. 13 nb. 13). Okoliczność, czy stałe urządzenie reklamowe powstało pod rządem nowego, czy dawnego prawa budowlanego, jest istotną dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli bowiem owo wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe zostało w całości wybudowane bez pozwolenia w 1998 r. (na co zdaje się wskazywać nieprecyzyjny zapis w protokole oględzin z [...] kwietnia 2001 r.), to wówczas pobudowanie owego urządzenia nastąpiło bez koniecznego pozwolenia na budowę (art. 28 pr. bud.) i skutkować winno nakazem rozbiórki (art. 48 pr. bud.). Wyjaśnienia wymagało w szczególności, czy nowa budowla powstała w 1998 r. w miejsce poprzedniego stałego urządzenia reklamowego, czy też w 1998 r. wymieniono jedynie tablicę reklamową, zaopatrując ją dodatkowo w urządzenie podświetlające, a zachowując dotychczasową konstrukcję nośną. Jeśli owa budowla została wybudowana w 1993 r. (jak podaje w skardze E.W.; w odwołaniu twierdziła jedynie, że "konstrukcja nośna reklamy która powstała przed wejściem nowej ustawy prawa budowlanego czyli 1995 r."), a w 1998 r. na dawnej konstrukcji nośnej " tablice... założono... na słupkach rurowych w lipcu 1998 r. Ta ostatnia jest podświetlana obustronnie świetlówkami. Światło jest osłonięte od góry" (k. 8, 9 akt [...]), to wówczas działanie takie byłoby instalowaniem bądź remontem tablicy reklamowej, usytuowanej na obszarze zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, które było zwolnione od uzyskania pozwolenia (art. 29 ust. 2 pkt 2 pr. bud.), podlegało jednak obowiązkowi zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 in fine pr. bud.) — którego to obowiązku Skarżąca nie dopełniła. Takie jednak działanie nie byłoby budową obiektu budowlanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia w rozumieniu art. 48 pr. bud. (jak przyjął to organ I instancji), lecz byłoby przypadkiem innym niż określony w art. 48 pr. bud. w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 i ust. 4 pr. bud. W takiej sytuacji koniecznym byłoby rozważenie przez organy administracji publicznej wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie (J. Siegień — op. cit. s. 256 nb 5 in fine), bądź — w zależności od dokonanych ustaleń — nakazanie rozbiórki obiektu lub jego części ( w oparciu o art. 51 ust. 1 lub ust. 2 w zw. z ust. 4, nie zaś art. 48 pr. bud.). Skoro zagadnie to zostało przez Skarżącą podniesione w odwołaniu, Wojewódzki Inspektor winien był poinformować wyczerpująco E.W. o owych okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, w tym o możności zgłoszenia wniosków dowodowych dla ustalenia daty i zakresu wykonanych robót budowlanych (art. 9 kpa). Ustaleń w tej materii organ odwoławczy mógł dokonać w szczególności na podstawie dokumentów (np. rachunków dotyczących zakupionych materiałów i wykonanych robót), zeznań świadków czy stron (art. 75 § 1 kpa). Zaniechanie tych ustaleń, jako mogących wpłynąć na zastosowanie właściwej normy prawa materialnego, było uchybieniem procesowym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tychże przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi — Dz.U. 153/02/1270 w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi — Dz.U. 153/02/1271 ze zm., skargę należało uwzględnić. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi — Dz.U. 153/02/1270 w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi — Dz.U. 153/02/1271 ze zm. /-/ E. Podrazik /-/ St. Małek /-/ M. Dybowski L/J