II SA/Po 3192/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Barbary P., Marii T., Leszka Z. na decyzję Wojewody W. z dnia 10 listopada 2000 r. (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 18 września 2000 r. (...), (...). Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2000 r. (...), Prezydent m. P. na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa wznowił postępowanie w sprawie zakończonej prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę /modernizację/ targowiska na Osiedlu J. w P. /decyzja z dnia 22 grudnia 1999 r. (...)/ oraz wstrzymał jej wykonanie. W uzasadnieniu stwierdził, że "odwołania" które płynęły do niego dały podstawę do wznowienia postępowania. Decyzją z dnia 18 września 2000 r., (...), Prezydent m. P. w oparciu o art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa, odmówił uchylenia decyzji wydanej 22 grudnia 1999 r. W motywach decyzji podkreślił, że w trakcie przeprowadzonego postępowania nie stwierdzono uchybień w wydanej decyzji. Wnioskodawcy wznowienia postępowania, nie wykazaliby decyzja z 22 grudnia 1999 r. naruszała ich interes prawny. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że mogło dojść do naruszenia ich interesu faktycznego. W odwołaniu od tej decyzji Barbara M., D. F., K. T., Maria T. i Leszek Z. wnieśli o jej uchylenie a także o uchylenie decyzji z dnia 22 grudnia 1999 r. Podkreślili w uzasadnieniu, że zaskarżona decyzja nie spełnia żadnych warunków określonych w art. 107 par. 3 Kpa. Takie działanie organu w sposób rażący narusza art. 7, art. 8 i art. 10 Kpa. Żadna z zasad wyrażonych w tych przepisach nie została zachowana. Zdumiewające jest też tempo orzecznicze - zaskarżoną decyzję wydano w dwa dni po postanowieniu o wznowieniu postępowania. Prezydent m. P., odmawiając odwołującym się prawa strony, wykazuje wyjątkową niekonsekwencję, skoro wcześniej uznał ich za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu a także na ich wniosek /jako strony/ podjął postanowienie o wznowieniu postępowania. W tej sytuacji - po wznowieniu postępowania - Prezydent miasta P. mógł, zdaniem odwołujących się zastosować tylko przepis art. 151 par. 1 Kpa, a ponieważ nie brali oni udziału w postępowaniu bez własnej winy, decyzja Prezydenta nie mogła polegać na odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyż zachodziła sytuacja określona w art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa. Decyzją z dnia 10 listopada 2000 r., (...), Wojewoda W. utrzymał w mocy orzeczenie I instancji. Podkreślił w uzasadnieniu decyzji, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz że inwestor wykazał prawo do nieruchomości a projekt został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Odwołujących się łączy z inwestorem umowa obligacyjna i prowadzą działalność na podstawie decyzji lokalizacyjnej do przestrzegania której zobowiązuje inwestora zezwolenie na prowadzenie targowiska z dnia 16 stycznia 1996 r. W skardze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucają, iż Wojewoda nie ustosunkował się zupełnie do zarzutów odwołania, które odnosiły się do przebiegu postępowania w sprawie i nie dotyczyły podstaw decyzji z dnia 22 grudnia 1999 r. W dalszej części skargi, skarżący powołują się na argumenty podniesione już w odwołaniu, stwierdzając w konkluzji, że zaskarżone orzeczenie narusza art. 107 par. 3 Kpa oraz pozostaje w sprzeczności z zasadami wyrażonymi w art. 7-8 i art. 10 Kpa. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonej decyzji administracyjnej z prawem w kontekście stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez organ orzekający. Również w ramach kontroli Sąd ocenia, czy organ administracyjny wyjaśnił i odniósł się do wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia i czy w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ orzekający dopuścił się istotnych naruszeń zasad postępowania administracyjnego. Według art. 149 par. 2 Kpa są dwa przedmioty postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Pierwszym jest ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte wadami /jedną z wad wymienionych w art. 145 par. 1 Kpa/. Drugim zaś przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania, w razie pozytywnego wyniku czynności, o których była mowa wyżej, jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej orzeczonej decyzją ostateczną. Z decyzji obu instancji nie wynika, by zachowano taki tok postępowania. Obie wydano z pogwałceniem art. 107 par. 3 Kpa ich uzasadnienia nie odnoszą się do przedmiotu postępowania lecz są argumentami "obok". Organy obu instancji nie wskazały przesłanek na których się oparły i nie wyjaśniły podstaw prawnych decyzji, których skutkiem było odrzucenie przesłanki /art. 145 par. 1 pkt 4/ wznowienia postępowania. Argumenty rozstrzygnięcia administracyjnego powinny być bowiem tak sformułowane by były zrozumiałe dla adresata decyzji i równocześnie pozwalały Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na skontrolowanie jej zasadności. W szczególności organ orzekający nie zajął żadnego stanowiska wobec wyeksponowanych w skardze konsekwencji przyznania skarżącym prawa strony we wcześniejszych postępowaniach, poprzedzających wydanie pozwolenia na budowę z dnia 22 grudnia 1999 r. a następnie odmówienia im tego przymiotu przez organ II instancji. Konieczność rozważenia tego problemu stanowi fundament decyzji opartych na art. 151 par. 1 Kpa i przesądza o ich poprawności. Skarżący słusznie też podnoszą naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7-8 i art. 10 Kpa. Ich zaprzeczeniem jest wyjątkowy nie uzasadniony i nie poddany kontroli instancyjnej, pośpiech organu I instancji, po podjęciu postanowienia o wznowieniu postępowania uzewnętrzniony jego decyzją. Tymczasem - mimo, iż przepisy Kpa nie określają reguł według których należy prowadzić postępowanie w sprawie wznowienia postępowania - przyjmuje się, że winno ono być prowadzone według przepisów postępowania przed organem I instancji /tak B. Adamiak; [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kpa- Komentarz, W-wa 1998 r., str. 743-744/. Kasacyjny charakter postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyrażony w art. 21 i art. 52 ustawy o NSA wyłącza dokonywanie przez Sąd ustaleń prowadzących do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jest to zadanie organów orzekających i winno być oparte na zebranym materiale dowodowym. Z tych też względów stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt oraz art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym zaś rozstrzygnięcie o kosztach oparł na art. 55 ust. 1 i 3 cytowanej ustawy.