II SA/Po 32/26

Dnia 8 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Sędziowie: Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2026 roku sprawy ze skargi J. M. i A. M. na decyzję Wojewody z dnia 3 grudnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Wojewoda (dalej również: Wojewoda; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z dnia 3 grudnia 2025 r. nr [...], wydaną w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania J. M. i A. M. (dalej również: inwestorzy; skarżący) od decyzji nr [...] Starosty [...] (dalej również: Starosta; organ I instancji) z dnia 22 września 2025 r., znak [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - dalej: k.p.a.: 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części dyspozytywnej, przywołującej podstawę prawną - art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418) i w to miejsce przywołał art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego; 2. w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzje te zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 11 lutego 2025 r. J. M. i A. M., działający przez pełnomocnika, wystąpili z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], położonej w miejscowości S., gmina [...]. Starosta [...] postanowieniem z dnia 18 lutego 2025 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości w terminie 35 dni od daty jego doręczenia, polegających m.in. na: 1. zaprojektowaniu budynku zgodnie ze złożonym wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz punktem 1.1 wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 18 września 2023 r., znak [...], dla inwestycji określonej jako budynek mieszkalno-usługowy (zaprojektowano budynek usługowy z częścią mieszkalną – z uwagi na nazewnictwo, funkcja mieszkalna przedmiotowego budynku winna być wiodąca [...]); 2. zaprojektowaniu miejsc postojowych dla przedmiotowej inwestycji zgodnie z punktem [...] decyzji o warunkach zabudowy w minimalnej liczbie 2,5 na każde rozpoczęte 100 m˛ powierzchni użytkowej usług – do tej powierzchni należy wliczyć również powierzchnię pomieszczeń pomocniczych, takich jak recepcja, toalety, szatnie, pokój socjalny oraz komunikację, a nie wyłącznie same gabinety lekarskie (powierzchnia usługowa wynosi łącznie 573,75 m˛); 3. przedłożeniu karty katalogowej zaprojektowanej ekokraty celem wskazania, że punkt 1.2.3 lit. b decyzji o warunkach zabudowy dotyczący minimalnej powierzchni biologicznie czynnej został spełniony (minimum 50% powierzchni terenu objętego wnioskiem); 4. przedłożeniu kompletnej decyzji o warunkach zabudowy (brak załącznika: wyniki analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu). W piśmie z dnia 27 marca 2025 r. pełnomocnik inwestorów wniósł o zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 28 marca 2025 r., wydanym na podstawie art. 98 § 1 oraz art. 101 § 3 i art. 123 k.p.a., Starosta [...] zawiesił postępowanie administracyjne. Pełnomocnik inwestora w pismach z dnia 5 i 20 sierpnia 2025 r. odpowiedział na postanowienie z dnia 18 lutego 2025 r. i wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania. Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2025 r. organ I instancji na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. podjął zawieszone postępowanie. W piśmie z dnia 29 sierpnia 2025 r. Starosta spełnił obowiązek informacyjny, o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a., zawiadamiając na podstawie art. 79a k.p.a., że nie uzupełniono wszystkich braków wskazanych w postanowieniu z dnia 18 lutego 2025 r. w zakresie pkt 1, co może skutkować wydaniem decyzji odmownej pozwolenia na budowę. W odpowiedzi nowy pełnomocnik inwestorów (radca prawny) odniósł się do tego zawiadomienia, zaznaczając, że inwestorzy usunęli w wyznaczonym terminie wszelkie braki i nieprawidłowości wskazane w postanowieniu z dnia 18 lutego 2025 r., a planowana inwestycja jest zgodna ze złożonym wnioskiem o pozwolenie na budowę i decyzją o warunkach zabudowy. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia 22 września 2025 r., znak [...], wskazując w podstawie prawnej przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418), odmówił J. M. i A. M. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Starosta zaznaczył, że dokumentacja projektowa dla budynku mieszkalno-usługowego przewiduje realizację obiektu dwukondygnacyjnego, podpiwniczonego, w którym część usługowa dominuje znacząco nad częścią mieszkalną; jak wynika z projektu architektoniczno-budowlanego, powierzchnia użytkowa usług wynosi 255 m˛, natomiast części mieszkalnej 99,66 m˛, z czego 74,49 m˛ to powierzchnia przynależnych pomieszczeń gospodarczych, których powierzchni nie wlicza się do powierzchni użytkowej części mieszkalnej co potwierdza ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r., poz. 1048) - dalej również: u.w.l. Organ I instancji zauważył, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i w niewielkim stopniu zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami. W związku z tym organ I instancji stwierdził, że zaprojektowany budynek usługowy z częścią mieszkalną jest niezgodny ze złożonym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę oraz wydaną decyzją o warunkach zabudowy. W odwołaniu do tej decyzji pełnomocnik inwestorów zarzucił naruszenie: 1) art. 107 § 1 pkt 4 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez przywołanie jako podstawy prawnej przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, tym samym nie wskazując konkretnie, co było podstawą wydania decyzji odmownej; 2) art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) - dalej: u.p.z.p., przez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że przestawiony w sprawie projekt budowlany jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy; 3) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 u.p.z.p., poprzez odstąpienie od zasady związania organu administracji architektoniczno-budowlanej z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. W piśmie z dnia 3 listopada 2025 r. Wojewoda zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej również: Burmistrz) o interpretację postanowień wyżej przywołanej decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi z dnia 12 listopada 2025 r. Burmistrz poinformował, że "wnioskowany budynek mieszkalno-usługowy, który jest przedmiotem w/w decyzji to budynek gdzie funkcja mieszkaniowa jest funkcją wiodącą, przeważającą względem funkcji usługowej. (...) zgodnie z obowiązującymi przepisami nie określa się w procentach przewagi funkcji mieszkaniowej względem funkcji usługowej.". Wojewoda zawiadomieniem z dnia 17 listopada 2025 r. dopełnił obowiązku informacyjnego z art. 10 § 1 k.p.a., a w dniu 24 listopada 2025 r. z aktami sprawy zapoznał się pełnomocnik inwestorów. Następnie Wojewoda wydał w tej sprawie decyzję w dniu 3 grudnia 2025 r. Motywując swoje rozstrzygnięcie, Wojewoda przywołał art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego oraz art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego i stwierdził, że przedmiotem rozstrzygnięcia w tej sprawie jest wskazany we wniosku inwestorów budynek mieszkalno-usługowy. Organ odwoławczy zauważył, że w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym określono nazwę zamierzenia budowlanego jako budynek mieszkalno-usługowy, zaś z analizy projektu budowlanego wynika, że część usługowa w projektowanym budynku będzie stanowić 255 m˛, a część mieszkalna wynosi 99,66 m˛ z czego 74,49 m˛ powierzchni mieszkalnej stanowią pomieszczenia gospodarcze. Organ II instancji wyjaśnił, że art. 2 ust. 2 u.w.l. wskazuje, że samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu ustawy jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Dalej organ wskazał na to, że pod pojęciem "pomieszczenia pomocniczego" należy rozumieć takie pomieszczenia, które wraz z izbą lub zespołem izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych; chodzi o funkcjonalny związek tych pomieszczeń z izbą lub zespołem izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które polega na wykorzystywaniu całej tej "przestrzeni" bezpośrednio dla zaspokajania mieszkalnych potrzeb ludzi, tj. do przechowywania ubrać, przedmiotów oraz żywności. Pod pojęciem "pomieszczenia przynależnego" należy natomiast rozumieć pomieszczenie, które w sensie funkcjonalnym nie stanowi "przestrzeni" przeznaczonej dla bezpośredniego zaspokajania mieszkaniowych potrzeb ludzi, lecz służyć może wyłącznie zaspokojeniu "innych potrzeb" danych osób, które korzystają z "samodzielnego lokalu mieszkalnego". Według organu, brak jest tutaj takiego bezpośredniego związku danego pomieszczenia z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych ludzi, gdyż w przypadku pomieszczenia pomocniczego jego odłączenie, w zależności od jego znaczenia dla lokalu i powierzchni, może doprowadzić do zmniejszenia funkcjonalności i użyteczności lokalu jako całości, ale niekoniecznie musi prowadzić do utraty przymiotu samodzielności w znaczeniu określonym w art. 2 ust. 2 u.w.l. Do pomieszczeń pomocniczych zalicza się te, które nie są przeznaczone do stałego pobytu ludzi – np. łazienka, pomieszczenie w.c., spiżarka itp. Z kolei pomieszczenie przynależne wykazuje pewne podobieństwo do części składowej, ale też wykazuje elementy zdecydowanie odrębne. Przede wszystkim bowiem, takie pomieszczenie może być odłączone od danego lokalu bez jego uszkodzenia lub istotnej zmiany, co wprost wynika z jego definicji zawartej w art. 2 ust. 4 u.w.l. Poza tym, takie odłączenie nie spowoduje uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Wojewoda w podsumowaniu tej części rozważań stwierdził, że w istocie rzeczy pomieszczenia przynależne i pomieszczenia pomocnicze mają swoisty mieszany charakter, częściowo odpowiadając cechom kodeksowej części składowej rzeczy, a częściowo przynależności. Organ stwierdził, że tym samym, w niniejszym przypadku pomieszczenia gospodarcze nr 1-3 należy uznać za pomieszczenia przynależne, których powierzchni nie wlicza się do powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, gdyż w każdej chwili mogą zostać odłączone od lokalu mieszkalnego. W następnej kolejności Wojewoda zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie kwestie tzw. ładu przestrzennego w stosunku do przedmiotowej inwestycji zostały zawarte w wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z dnia 18 września 2023 r. znak [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...], położonej w S. przy ul. [...]. W decyzji tej określono wymagania dotyczące nowej zabudowy tj.: funkcja – zabudowa mieszkalno-usługowa; linie zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym; wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki; szerokość elewacji frontowej; geometrię dachu; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, jej gzymsu lub attyki; liczbę kondygnacji nadziemnych, dopuszczenie realizacji kondygnacji podziemnej i inne. Organ odwoławczy zauważył, że z treści przeprowadzonej analizy urbanistycznej do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że budynek mieszkalno-usługowy będzie stanowił kontynuację formy zabudowy na działkach sąsiednich. To oznacza, że w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości znajduje się w przeważającej części budynki o funkcji mieszkaniowej (MN) i nieznacznej części budynki o funkcji mieszkalno-usługowej (MN/U). Stąd też budynek o funkcji mieszkalno-usługowej nie będzie zakłócał tzw. ładu przestrzennego. Organ II instancji wyjaśnił, że ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, w przypadku braku planu miejscowego, wyznacza podstawowe kierunki kształtowania projektowanej inwestycji i jest wiążąca zarówno dla projektanta opracowującego projekt budowlany, jak i dla organu architektoniczno-budowlanego. Wojewoda dodał, że w piśmie z dnia 12 listopada 2025 r. znak [...] Urząd Miasta i Gminy [...] (dalej: UMiG) potwierdził, stanowisko słuszność stanowiska organu I instancji, że "wnioskowany budynek mieszkalno-usługowy, który jest przedmiotem w/w decyzji to budynek gdzie funkcja mieszkaniowa jest funkcją wiodącą, przeważającą względem funkcji usługowej". Wobec tego organ II instancji potwierdził prawidłowość decyzji odmownej Starosty [...] z uwagi na niezgodność przedmiotowego przedsięwzięcia z wydaną dla tej inwestycji decyzją o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy stwierdził, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę inwestorzy określili nazwę zamierzenia inwestycyjnego jako budynek mieszkalno-usługowy i przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany określa nazwę zamierzenia budowlanego jako "budynek mieszkalno-usługowy"; projektant określił dla budynku kategorię obiektu budowlanego XVII, przypisaną w załączniku do Prawa budowlanego dla budynków takich jak budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe. Organ dodał, że zgodnie z tym załącznikiem kategoria XIII została określona dla pozostałych budynków mieszkalnych, czyli również takiego, jaki powinien powstać zgodnie z wydaną decyzją o warunkach zabudowy. Wojewoda wyjaśnił, że z § 7 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022 r., poz. 1679) wynika, że na stronie tytułowej projektant ma obowiązek zamieszczenia kategorii obiektu budowlanego zgodnej z przeznaczeniem budynku. Ma to istotne znaczenie w procedurze związanej z "odbiorem" obiektu budowlanego przed przystąpieniem do jego użytkowania. Według organu, analiza projektu budowlanego pod względem funkcji wskazuje, że powierzchnia użytkowa usług będzie stanowić 255 m˛, a powierzchnia użytkowa mieszkalna 99,66 m˛ z czego 74,49 m˛ to pomieszczenia gospodarcze; tym samym powierzchnia użytkowa usług przeważa nad mieszkalną powierzchnią użytkową. Tym bardziej, że jak już wskazano powyżej – pomieszczenia gospodarcze jako pomieszczenia przynależne mogą zostać odłączone od części mieszkalnej, a wówczas powierzchnia mieszkalna będzie stanowić jedynie 25,17 m˛. Wobec tego Wojewoda zgodził się ze stanowiskiem Starosty co do tego, że przedmiotowy budynek w przeważającej części będzie pełnił funkcję budynku usługowego i w znacznie mniejszej części funkcję mieszkaniową. Taka proporcjonalność przeważającej funkcji usługowej nad funkcją mieszkalną w przedmiotowym budynku powoduje, że planowana inwestycja jest niezgodna z wydaną decyzją o warunkach zabudowy, jak i nazwą określającą przedmiot wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu, że decyzja o warunkach zabudowy nie precyzuje powierzchni użytkowej poszczególnych części budynku, organ odwoławczy wyjaśnił, że jak wskazano w piśmie UMiG – zgodnie z obowiązującymi przepisami nie określa się w procentach przewagi funkcji mieszkaniowej względem funkcji usługowej. Ponadto organ II instancji stwierdził, że należy mieć na uwadze, iż skoro w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego organy architektoniczno-budowlane obowiązane są uwzględniać reguły postępowania administracyjnego, w tym zasadę prawdy obiektywnej określoną w art. 7 k.p.a., to niewątpliwie w ramach przysługujących im kompetencji kontrolnych uprawnione są do analizy rzeczywistych rozwiązań projektowych i na tej podstawie do weryfikacji prawidłowości kwalifikacji inwestycji wyrażonej w projekcie budowlanym. Organ, powołując się na stanowisko orzecznictwa, argumentował w tym względzie, że uprawnienie do weryfikacji nie jest działaniem bezprawnym czy pozostającym poza granicami prawa, lecz wynika z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, z którego to przepisu wprost wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ (architektoniczno-budowlany) sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy. Tego obowiązku organu nie wyłącza to, że projektant zobowiązany jest do opracowanie projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ustalenie rzeczywistej funkcji obiektu objętego zamierzeniem inwestycyjnym ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ciążącego na organach administracji obowiązku prawidłowego zastosowania normy wynikającej z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Dlatego w sytuacji gdy przedstawione wraz z projektem i wnioskiem o pozwolenie na budowę rozwiązania projektowe w ocenie organu architektoniczno-budowlanego w sposób wyraźny przeczą wskazanym przez inwestora deklaracjom w zakresie określenia tego zamierzenia, to wówczas organ administracji nie jest zwolniony z obowiązku oceny tych rozwiązań, opierając się wyłącznie na formie projektu budowlanego, lecz wprost przeciwnie – zobowiązany jest do ich oceny w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, albowiem w przeciwnym wypadku doprowadziłoby to do nadużycia przepisów prawa budowlanego. Na koniec Wojewoda stwierdził, że wobec stwierdzonej niezgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy we wskazanym wyżej zakresie Starosta [...] w sposób należyty rozpatrzył sprawę i wydał decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę; w wyznaczonym terminie nie usunięto wszystkich nieprawidłowości wykazanych w postanowieniu z dnia 18 lutego 2025 r., co też prawidłowo skutkowało wydaniem przez Starostę decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. W skardze na decyzję odwoławczą J. M. i A. M., reprezentowani przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), zarzucili tej decyzji – w znacznej mierze podobnie jak w wcześniej w odwołaniu – naruszenie: Zaskarżonej decyzji zarzucam naruszenie: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691) w zw. z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., polegające na dowolnej i wybiórczej ocenie materiału dowodowego przez Wojewodę, w szczególności na przyznaniu istotnej wartości dowodowej lakonicznemu pismu Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 12 listopada 2025 r. (znak [...]), w którym to piśmie Burmistrz przedstawił interpretację (wykładnię) postanowień decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z dnia 18 września 2023 r. (dalej: decyzja WZ), wskazując, że skoro decyzja WZ została wydana dla budynku mieszkalno-usługowego, to funkcja mieszkaniowa musi być funkcją wiodącą (przeważającą) względem funkcji usługowej, choć dokonanie takiej interpretacji przez Burmistrza nie tylko nie znajduje oparcia w przepisach prawa, lecz także jest sprzeczne z ostateczną i prawomocną decyzją WZ, którą zarówno Starosta [...], jak i Wojewoda są związani, a z której to decyzji w ogóle nie wynika, która z funkcji budynku ma przeważać; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na przedstawieniu przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wewnętrznie sprzecznej argumentacji, gdyż z jednej strony organ podkreśla, że w przypadku realizacji budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] w S. funkcja mieszkalna musi przeważać nad funkcją usługową, podczas gdy z drugiej strony wskazuje, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nie określa się w procentach przewagi funkcji mieszkaniowej względem funkcji usługowej, wobec czego nie sposób dokładnie ustalić na jakiej podstawie Wojewoda doszedł do wniosku, że funkcja mieszkaniowa musi dominować nad funkcją usługową, skoro żaden przepis prawa nie wskazuje, która z funkcji ma przeważać; 3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.) przez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie przez Wojewodę, że planowana inwestycja jest niezgodna z decyzją WZ, bowiem funkcja mieszkaniowa nie przeważa nad funkcją usługową projektowanego budynku, choć ani z treści decyzji WZ, ani z obowiązujących przepisów prawa nie wynika, by w przypadku inwestycji dotyczącej budynku mieszkalno-usługowego funkcja mieszkalna musiała dominować; w szczególności takiego wniosku nie sposób wyinterpretować z przyjętej w decyzji WZ, wniosku o pozwolenie na budowę czy zastosowanej w projekcie budowlanym terminologii (budynek mieszkalno-usługowy), jak również z faktu, że analiza urbanistyczna stanowiąca załącznik do decyzji WZ wskazuje, że na działkach sąsiednich względem działki nr [...] przeważa zabudowa mieszkaniowa; 4. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego poprzez brak dokonania przez organ własnej oceny w zakresie zgodności planowanej inwestycji i projektu budowlanego z wydaną decyzją o warunkach zabudowy i oparcie się w tym zakresie na przywołanym piśmie Burmistrza z dnia 12 listopada 2025 r., podczas gdy zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest do dokonania samodzielnej wykładni przepisów i samodzielnej wykładni decyzji (w tym decyzji o warunkach zabudowy), stanowiących podstawę do wydania pozwolenia na budowę, co oznacza że w tym zakresie organ ten nie może opierać się na wykładni dokonanej przez inny organ czy podmiot. Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi, skarżący wnieśli o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody oraz decyzji Starosty z dnia 22 września 2025 r.; 2) zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania; 3) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi, jak też "skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym". W piśmie wyjaśniającym z dnia 16 marca 2026 r. znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] przesyłał kopię decyzji nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 18 września 2023 r. znak [...], z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i załącznikami graficznymi (wraz z potwierdzeniem za zgodność z oryginałem). Burmistrz wyjaśnił w tym piśmie, że w dniu 22 maja 2025 r. do UMiG wpłynęło pismo z prośbą o wyjaśnienie treści tej decyzji, jednak w dniu 28 maja 2025 r. pismo to zostało wycofane. Nadto wskazał na to, że dniu 4 listopada 2025 r. [...] Urząd Wojewódzki zwrócił się z prośbą o interpretację zapisów decyzji nr [...] z dnia 18 września 2023 r., a w dniu 12 listopada 2025 r. Urząd udzielił odpowiedzi (w załączeniu kopia odpowiedzi). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. O rozpoznanie sprawy tym trybie wystąpił pełnomocnik skarżących, zaś organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, wnosząc jednocześnie o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy – wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu – nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nadto, stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie przedstawionych przez organ akt postępowania administracyjnego i pism procesowych stron wraz z załącznikami. Stąd też analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym jw.). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była kasacyjno-reformacyjna decyzja Wojewody zmieniająca w uchylonym zakresie zaskarżoną decyzję Starosty co do powołanej w niej podstawy prawnej i utrzymująca w mocy tę decyzję w mocy w pozostałej części. Wojewoda uchylił bowiem zaskarżoną decyzję w części wskazującej podstawę prawną - art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418) i w to miejsce powołał art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Zasadniczo jednak organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na terenie działki nr ewid.[...] w S., gm. [...], gdzie powierzchnia użytkowa usług wynosi 255 m˛, natomiast części mieszkalnej 99,66 m˛, z czego 74,49 m˛ to powierzchnia przynależnych pomieszczeń gospodarczych, a po ich odłączeniu powierzchnia mieszkalna może stanowić 25,17 m˛. Przedsięwzięcie to realizowane jest na podstawie wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] ostatecznej decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z dnia 18 września 2023 r., znak [...] dla "inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie działki o nr ewid.[...] położonej w miejscowości S., ul. [...]". Rozpoznając sprawę w świetle przywołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa. Sąd w pełni podzielił stanowisko organu II instancji co do oceny ustalonego stanu faktycznego i argumentację przedstawioną w ramach oceny prawnej. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie: Dz.U. z 2026 r., poz. 524). Przepis art. 35 ust. 1 tej ustawy określa przedmiot i zakres czynności wyjaśniających, jakie winien podjąć organ administracji architektoniczno-budowlanej przed zatwierdzeniem projektu budowlanego lub udzieleniem pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in.: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Stosownie zaś do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Z kolei art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3 Prawa budowlanego. Natomiast art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei według art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę: 1) w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3; 2) w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę; 3) jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki. W następnej kolejności trzeba podkreślić, że rozstrzygnięciom organów obydwu instancji należy stawiać wszystkie wymagania wynikające z podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz szczegółowych reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego). Odpowiednie odniesienie się przez organ administracji do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy jest istotne z punktu widzenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W stosunku do decyzji administracyjnej wskazuje się ustawowo na konieczność respektowania zasady prawdy obiektywnej (art. 7), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, rozstrzygnięcia i motywowania stanowiska organu (m.in. art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3). W szczególności istotne jest podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Temu zaś służy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenienie, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wszystko to powinno zaś znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu spełniającym wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja spełnia powyższe wymagania, jak też nie narusza przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, co też ma odpowiednie potwierdzenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia (patrz np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 4906/21, dostępny jw.). Nie ulega wątpliwości, że fundamentalną zasadą dotyczącą procesu inwestycyjno-budowlanego jest zasada wolności budowlanej, wedle której każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 Prawa budowlanego). Zasada wolności zabudowy ma swoje źródło w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, nakazujących poszanowanie wolności i własności. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności mogą być ustanowione w ustawie i jedynie wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zatem prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Do ograniczeń tych zaliczyć należy warunki wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania przestrzennego. W tym wypadku chodzi o decyzję o warunkach zabudowy, która jest wydawana w razie braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, co wynika z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie: Dz.U. z 2026 r., poz. 538). Decyzja taka wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, co wynika z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto, zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obwiązującym w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji) decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. rodzaj inwestycji (pkt 1), warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (pkt 2), a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (lit. a). Wynikające z art. 55 u.p.z.p. związanie decyzją, o której mowa w art. 4 ust. 2 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. – tj. decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art.; 4 ust. 2 pkt 1) i decyzją o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2) – organu wydającego pozwolenie na budowę, nie polega na tym, że organ ten jest zobowiązany wydać decyzję, dla której ustalono lokalizację. Związanie to oznacza, że nie może wydać pozwolenia na budowę dla inwestycji, której warunki nie odpowiadałyby warunkom ustalonym w tej decyzji. Jeżeli zaś tym warunkom inwestor w projekcie budowlanym nie sprosta, to organ administracji architektoniczno-budowlanej odmówi udzielenia pozwolenia na budowę (patrz np. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1128/21, dostępny jw.). Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stanowi odrębny, kolejny etap procesu inwestycyjnego. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter decyzji zależnej wobec decyzji o warunkach zabudowy. To organ wydający pozwolenie na budowę jest związany decyzją o warunkach zabudowy, a nie organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany decyzją o pozwoleniu na budowę, co wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego oraz art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (patrz: wyrok NSA z dnia 22 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 507/21, dostępny jw.). Niewątpliwie, organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę jest związany rodzajem inwestycji określonym w decyzji o warunkach zabudowy, który jest obligatoryjnym składnikiem decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Określenie rodzaju inwestycji jest więc ustaleniem konsekwencji prawnych zastosowania norm prawnych, w wyniku którego inwestor uzyskał prawo do złożenia wniosku o pozwolenie na wykonanie tych robót budowlanych, które zostały określone w decyzji o warunkach zabudowy. Określenie rodzaju inwestycji następuje poprzez zdefiniowanie ich w sposób przewidziany w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz opis tych robót (patrz: wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1611/11, dostępny jw.). Nie jest dopuszczalne udzielenie pozwolenia na budowę obiektu, który nie będzie stanowił realizacji zabudowy wskazanej w decyzji o warunkach zabudowy, w tym w szczególności w kontynuacji funkcji zabudowy, a zatem z naruszeniem istniejącego na tym obszarze ładu urbanistycznego (por. np. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1540/10, dostępny jw.). Sporną kwestią między inwestorami a organem jest to, czy z uwagi na treść decyzji WZ zachodzi niezgodność zaprojektowanego budynku, opisanego we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i scharakteryzowanego w projekcie budowlanym, z postanowieniami decyzji WZ. Zdaniem Sądu, Wojewoda trafnie uznał, że zachodzą podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia budowlanego w stosunku do zamierzenia budowlanego określonego we wniosku inwestora i szczegółowo scharakteryzowanego w projekcie budowlanym. Przy tym, ustalenie rzeczywistej funkcji obiektu objętego zamierzeniem inwestycyjnym ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ciążącego na organach administracji obowiązku prawidłowego zastosowania normy wynikającej z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie stanowi to rozszerzającej interpretacji uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc nie stanowi to naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (patrz np. wyrok NSA z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt II OSK 611/21, dostępny jw.). Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę niewątpliwie konieczne jest ustalenie i wyjaśnienie, czy projektowany obiekt budowlany jest tym zamierzeniem (budynkiem), dla którego wydano decyzję o warunkach zabudowy. Wydana dla zamierzenia budowlanego decyzja WZ określa to przedsięwzięcie jako budowę budynku mieszkalno-usługowego, wskazując na funkcję zabudowy jako zabudowa mieszkalno-usługowa. Z dołączonej do decyzji WZ analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że funkcją zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (MN) i zabudowa mieszkaniowo-usługowa (MN/U), przy czym z zestawienia analizowanych działek wynika, że na kilkadziesiąt z nich tylko 3 są zagospodarowane zabudową mieszkaniowo-usługową (MN/U); teren poddany analizie urbanistycznej zasadniczo zagospodarowany jest zabudową o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, z wyżej wskazanymi 3 wyjątkami zabudowy o funkcji mieszkaniowo-usługowej (MN/U). Zaprojektowany budynek, określony jako budynek mieszkalno-usługowy, został zaliczony przez projektanta do kategorii XVII obiektów budowlanych. Określenie kategorii obiektu jest obowiązkowym elementem projektu budowlanego, co wynika z przywołanego przez Wojewodę § 7 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022 r., poz. 1679 ze zm.). Zgodnie z załącznikiem do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane kategoria XVII obejmuje budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe. Natomiast kategoria I obejmuje budynki mieszkalne jednorodzinne, zaś kategoria XIII - pozostałe budynki mieszkalne. Projekt zagospodarowania terenu wskazuje (w ramach klasyfikacji pożarowej z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania obiektu, że jest to budynek z gabinetami medycznymi Z kolei projekt architektoniczno-budowlany w opisie przedsięwzięcia wskazuje, że w budynku znajduje się 12 gabinetów - lokali użytkowych oraz 1 lokal mieszkalny. Z zestawienia powierzchni pomieszczeń wynika, że powierzchnia użytkowa usług będzie stanowić 255 m˛, a powierzchnia użytkowa mieszkalna 99,66 m˛ z czego 74,49 m˛ tej ostatniej powierzchni to pomieszczenia gospodarcze. Część mieszkalna, bez uwzględnienia pomieszczeń gospodarczych jako pomieszczeń przynależnych, stanowiłaby zaś 25,17 m˛. Ustalenie Wojewody, że powierzchnia użytkowa usług przeważa nad mieszkalną powierzchnią użytkową jest oczywiste. Posłużenie się przez organ pojęciami zawartymi w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (aktualnie: Dz.U. z 2026 r., poz. 232), jak samodzielny lokal mieszkalny i pomieszczenie pomocnicze (art. 2 pkt 2) oraz pomieszczenia przynależne (art. 2 pkt 4) było zasadne. Należało zatem ocenić, czy z tego powodu zaprojektowany budynek nie spełnia warunków określonych w decyzji WZ wydanej dla budynku mieszkalno-usługowego zaprojektowanego na terenie o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowo-usługowej. Według Sądu, wniosek organów architektoniczno-budowlanych co do niezgodności zaprojektowanego budynku z decyzją WZ wydaną dla budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] w S. jest trafny. Sąd podziela stanowisko organów, że w okolicznościach niniejszej sprawy funkcja mieszkalna w zaprojektowanym obiekcie powinna przeważać – niekoniecznie zaś, jak to ujęto w skardze, "dominować" [uw. wł. Sądu] – nad funkcją usługową. Nie ma znaczenia, że w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się procentowo, jaki ma być udział poszczególnych funkcji zabudowy w planowanej zabudowie. Odpowiednie wnioski w tym zakresie można bowiem wywieść z łącznie odczytanej treści decyzji WZ i obowiązkowych załączników do decyzji o warunkach zabudowy, jak analiza (wyniki analizy) - patrz: § 9 ust. 1 i 2 obwiązującego w dacie wydania decyzji WZ rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 ze zm.). Trzeba mieć na uwadze, że rodzaj zabudowy określony w decyzji o warunkach zabudowy jest istotną cechą kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Świadczy o tym § 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1589). Gdyby bowiem określenie rodzaju zabudowy było pozbawione znaczenia, to nie byłoby potrzeby, by nakładać na organy wydające decyzje obowiązek stosowania określeń wskazanych w rozporządzeniu (por. odpowiednio stanowisko NSA dotyczące zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej zawarte w wyrokach z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1826/10 i 17 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 667/12, dostępne jw.). Nie jest dopuszczalna w projekcie budowlanym, a dalej w pozwoleniu na budowę zmiana cech zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w decyzji o warunkach zabudowy z pominięciem procedury przewidzianej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie niewięcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Pomimo braku odrębnej definicji budynku mieszkalno-usługowego, można zatem na gruncie niniejszej sprawy – w kontekście uwarunkowań ustalonych i określonych w decyzji WZ – przyjąć, że dla zgodności przedsięwzięcia z decyzją WZ taki rodzaj zabudowy (komponent mieszkalny w projektowanym budynku) powinien mieć ponad 50% powierzchni zagospodarowanej na funkcje mieszkalną, zaś funkcja usługowa (powierzchnia lokali użytkowych) powinna zatem mieć mniej niż 50% powierzchni całkowitej budynku. Wiodącą funkcją projektowanego budynku powinna być zatem zabudowa mieszkaniowa, a nie usługowa, tymczasem w niniejszej sprawie jest zdecydowanie odwrotnie. Dlatego też uwarunkowania z zakresu zagospodarowania przestrzennego dla działki, na której zaprojektowano przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, nie pozwalają na uznanie dopuszczalności lokalizacji przedsięwzięcia w takim kształcie, jaki finalnie zaprojektowano na terenie działki nr [...] w S.. Przedstawione przez organ architektoniczno-budowlany rozważania świadczą o tym, że wyniki analizy zgodności projektowanej inwestycji z wydanymi warunkami zabudowy dla przedmiotowej działki są prawidłowe. Organ I instancji zasadnie wydał postanowienie na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, jak też dopełnił obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a., jednocześnie zawiadamiając inwestorów na podstawie art. 79a k.p.a., że nie uzupełniono wszystkich warunków, od których spełnienia zależy wydanie decyzji pozytywnej. Skarżący mieli zatem szansę przed wydaniem decyzji odmownej dostosować przedmiotowy projekt budowlany do zgodności z decyzją WZ. Nie zostali zaskoczeni rozstrzygnięciem organu architektoniczno-budowlanego. Sąd nie zgadza się również z zarzutem, że po stronie organu zachodzi brak własnej oceny w zakresie zgodności planowanej inwestycji i projektu budowlanego z wydaną decyzją o warunkach zabudowy. Organ mógł w procesie oceny, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego uzupełniająco posiłkować się tym zakresie na stanowiskiem Burmistrza wyrażonym w piśmie z dnia 12 listopada 2025 r., który to organ wydal przedmiotową decyzję WZ. Trzeba też mieć na uwadze, że zgodnie z art. 7b k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Podsumowując, Sąd stwierdza, że końcowa teza organu co do tego, że zachodzi brak zgodności projektowanej inwestycji z postanowieniami decyzji WZ jest trafna. W związku z tym Sąd w niniejszej sprawie zaszły podstawy do odmowy wydania pozwolenia na budowę ze względu negatywny wynik badania przesłanki, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego – w związku z art. 54 i art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – tj. niezgodność projektowanej inwestycji z decyzją WZ wydaną dla terenu, na którym ma być zlokalizowane przedsięwzięcie budowlane. Sąd uznał, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie przez organy architektoniczno-budowlane przepisów Prawa budowlanego, innych ustaw oraz postanowień decyzji WZ było trafne. W konsekwencji Sąd stwierdził, że w sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, a w szczególności tych wskazanych w skardze, jak art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego oraz art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Sąd nie doszukał się w tej sprawie również podniesionego przez stronę uchybienia przepisów postępowania, jak art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 8 § 1, art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (tj. podstawowych zasad postępowania i przepisów stanowiących ich uszczegółowienie) w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Poza tym organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wydając decyzję reformacyjno-kasacyjną w przedmiotowej sprawie, korygując błąd organu I instancji w zakresie powołanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ze względu na stwierdzenie prawidłowości zaskarżonej decyzji, skarga podlegała oddaleniu. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.