II SA/Po 322/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant Sekr. sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2005 r. przy udziale sprawy ze skargi R.A. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nieuzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. Nr [...], II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. /-/ W. Batorowicz /-/ A. Zieliński /-/ B. Drzazga II SA/Po 322/05 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 106 kpa, art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 III 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r., nr 90, poz. 575 ze zm.), art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 IV 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627 ze zm.) i § 3 pkt 12 lit. k rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 IX 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2002 r., nr 179, poz. 1490 ze zm.), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny odmówił uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz higieny środowiska dla inwestycji polegającej na budowie obiektu sportowo - rekreacyjnego (tor rowerowy, 2 tory motocrossowe i plac manewrowy) w Z. przy ul. [...], na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...]. Organ wskazał, że planowane usytuowanie inwestycji jest sprzeczne z decyzją Starosty Powiatu Z. z dnia [...]r., znak [...] dotyczącą ustanowienia stref chronionych dla komunalnych ujęć wód podziemnych zlokalizowanych na terenie miasta Z., z której wynika, że na zewnętrznym terenie ochrony pośredniej obowiązuje zakaz wprowadzania ścieków do ziemi oraz ścieków nienależycie oczyszczonych do wód powierzchniowych. Zakaz ten wynika - zdaniem Powiatowego Inspektora - także z art. 54 ustawy z dnia 18 VII 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2001 r., nr 115, poz. 1229 ze zm.). Podniesiono również, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz aneks do niego, które zostały sporządzone w ramach postępowania nie przedstawiają zabezpieczeń przed zanieczyszczeniami wód powierzchniowych a rodzaj i lokalizacja inwestycji stwarzają zagrożenie, że może dojść do takich zanieczyszczeń a w konsekwencji do zagrożenia zdrowia mieszkańców Z. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył R.A. wskazując na bezpodstawność zarzutu organu I instancji, jakoby w "Raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" nie wskazano sposobu zabezpieczenia środowiska gruntowo - wodnego przed zanieczyszczeniami. Odwołujący się podniósł, że w raporcie przewidziano zabezpieczenia miejsca tankowania motocykli i sposób postępowania ze ściekami sanitarnymi. Podkreślono również, że stężenie spalin, które występują podczas jazdy motocyklem jest znikome w stosunku do stężeń powodowanych przez przejeżdżające sąsiednią drogą samochody. R.A. wskazał, że działalność innych osób na sąsiednich działkach faktycznie zagrażająca czystości wód powierzchniowych nie wywołuje żadnej reakcji organów powołanych do kontroli sanitarnej. Odwołujący się podkreślił, że planowana inwestycja nie spowoduje odprowadzenia ścieków oczyszczonych do ziemi i ścieków nieoczyszczonych do wód powierzchniowych. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 138 § 1 ust. 1 w związku z art. 144 kpa., art. 52 i art. 54 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy z dnia 18 VII 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2001 r., nr 115, poz. 1229 ze zm.), Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ wskazał, że inwestycja planowana jest na terenach należących do zewnętrznej strefy ochrony pośredniej ujęcia wody, stanowiącej główne źródło zaopatrzenia w wodę do picia i na potrzeby gospodarcze ludności miasta Z. Zgodnie z decyzją Starosty Powiatu z dnia [...]r., znak [...] w strefie tej obowiązuje m.in. zakaz wprowadzania nienależycie oczyszczonych ścieków do wód podziemnych. Organ zwrócił też uwagę na możliwe awarie urządzeń związanych z funkcjonowaniem inwestycji, co mogłoby mieć trudne do przewidzenia skutki dla środowiska, a wskazane w raporcie zabezpieczenia nie gwarantują całkowitego wykluczenia takich zagrożeń. W skardze na powyższe postanowienie R.A. podniósł, że organ nie miał prawa żądać od inwestora wskazania konkretnych zabezpieczeń na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż istnienie takich zabezpieczeń powinno się badać dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Skarżący podniósł ponadto, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny oparł się na domysłach a nie na faktach, skoro odnosił się w decyzji do jedynie hipotetycznych zagrożeń i to również takich, które związane by były z prawdopodobną, nie przewidzianą w projekcie rozbudową inwestycji. R.A. stwierdził, że skoro inwestycja objęta jest zakazem wynikającym z decyzji Starosty Powiatu z dnia [...]r. to inwestor powinien być o tym zawiadomiony już na początku postępowania. Zwłoka w tym względzie doprowadziła do ponoszenia nieuzasadnionych kosztów związanych ze sporządzaniem raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał w całości swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 18 VII 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2001 r., nr 115, poz. 1229 ze zm.) w celu zapewnienia odpowiedniej jakości wody ujmowanej do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ze względu na ochronę zasobów wodnych, mogą być ustanawiane m.in. strefy ochronne ujęć wody. Zgodnie z art. 52 ust. 1 taką strefę ochronną stanowi obszar, na którym obowiązują zakazy, nakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wody. Organy obydwu instancji powołały się z kolei na art. 54, który przewiduje możliwość wprowadzenia określonych zakazów na terenach ochrony pośredniej ujęć wody, a więc na obszarze obejmującym inwestycję będącą przedmiotem postępowania. Możliwość wprowadzenia takich zakazów została zrealizowana decyzją Starosty Powiatu z dnia [...]r., znak [...], w której na zewnętrznych terenach ochrony pośredniej zakazano m.in. wprowadzania ścieków do ziemi oraz ścieków nienależycie oczyszczonych do wód powierzchniowych, lokalizacji magazynów produktów ropopochodnych i innych substancji chemicznych czy też lokalizacji zakładów mogących zanieczyścić wody podziemne. Organ II instancji uznał, że planowana inwestycja jest zaliczana do zakładów mogących zanieczyścić wody podziemne i jest objęta zakazem wynikającym z cytowanej decyzji. W dalszej części uzasadnienia postanowienia - podobnie jak uczyniono to w orzeczeniu organu I instancji - wskazano na możliwość wystąpienia groźnych dla środowiska awarii wynikających z wadliwego funkcjonowania urządzeń technicznych lub błędów ludzkich. Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał, że sporządzony na zlecenie inwestora "Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" nie wyklucza całkowicie "zagrożeń wynikających z planowanej inwestycji, która ma charakter rozwojowy w rozumieniu jej infrastruktury i wymagań, jakie składają się na całokształt przedsięwzięcia". Sąd stwierdza, że postępowanie organów obydwu instancji w niniejszej sprawie naruszyło zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa., a także zasady ogólne postępowania administracyjnego określone w art. 7 i 8 kpa. W kontekście sprawy domagają się przypomnienia pewne zasadnicze kwestie związane z budową normy prawnej i granicami bezprawności. Podstawowym celem norm danego systemu prawa jest ochrona dóbr prawnych, czyli pewnych przedmiotów, wartości, idei i stosunków, które społeczeństwo - a wtórnie ustawodawca - uznaje za istotne dla bytu jednostek, społeczeństwa i państwa. Dobra prawne są chronione przed ich naruszeniem bądź zagrożeniem, konkretnym bądź abstrakcyjnym, w taki sposób i w takich zakresie, jaki wynika ze specyfiki danej dyscypliny prawa. Istotna jest jednak uwaga, że dobra prawne nie są chronione przed jakimkolwiek zagrożeniem (taka ochrona uniemożliwiałaby bowiem pożądany udział tych dóbr w obrocie), lecz jedynie przed ich narażaniem ponad społecznie akceptowalny stopień. Normy zawarte w przepisach prawa precyzują ów stopień przesądzając jednocześnie, że zachowanie narażające jakieś dobro na niebezpieczeństwo ponad ów akceptowalny stopień (i tylko takie) jest zachowaniem bezprawnym. Dobrem prawnym, na którego ochronę powołały się organy obydwu instancji odmawiając uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz higieny środowiska było środowisko, a precyzując - życie i zdrowie ludzi, które miała gwarantować niezanieczyszczona woda. Dbając o ochronę tych bez wątpienia zasadniczych dóbr organom nie wolno było jednak wykraczać poza upoważnienia zawarte w ustawie i poza ustalone przepisami kryteria rozstrzygania kolizji między poszczególnymi dobrami prawnymi. Dobrem prawnym, które w tej sytuacji stoi w kolizji ze wskazanymi wyżej dobrami jest wolność prowadzenia działalności gospodarczej. Jest to bez wątpienia dobro stojące znacznie niżej w hierarchii konstytucyjnie chronionych dóbr, jednak i ono ma swoja wartość. Wiele przepisów prawa, w tym także art. 51 i n. ustawy z dnia 18 VII 2001 r. - Prawo wodne wprowadza szczegółowe zasady rozstrzygania takich kolizji, a mówiąc precyzyjniej - pozwala na stosowanie określonych środków mających zapewnić ochronę dobra o wyższej wartości przy jednoczesnym umożliwieniu korzystania w odpowiednim zakresie z dobra pozostającego w kolizji, tak jak wymaga tego zasada proporcjonalności. Przewidziane ustawą i wprowadzone decyzją Starosty zakazy należy odnosić do istniejących stanów faktycznych. Nie można zatem odmówić uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z tego względu, że zdaniem organu istnieje większe czy mniejsze niebezpieczeństwo naruszenia zakazu określonego w decyzji, w szczególności jeśli takie zagrożenie opiera się jedynie na hipotetycznym, nie przewidzianym projektem, rozwoju inwestycji. Przewidywane naruszenie zakazu musi bowiem jasno wynikać z przedłożonego projektu inwestycji czy też sporządzonego raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Nie chodzi tu jednak w żaden sposób o prawdopodobieństwo naruszenia takiego zakazu, wywodzone ponadto z dość wątpliwych przesłanek. Niezależnie bowiem od zabezpieczeń związanych z ochroną środowiska, które przewidywałby raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko zawsze można wyobrazić sobie realną choć mało prawdopodobną konstelację wydarzeń, które doprowadziłyby do zagrożenia środowiska pomimo istnienia koniecznych zabezpieczeń. Nie sposób zatem - jak żądał tego organ II instancji - całkowicie wykluczyć zagrożeń wynikających z planowanej inwestycji. Zagrożenie takie istnieje niemal zawsze a nałożone przepisami prawa obowiązki i zakazy wyznaczają jedynie pole racjonalnego zabezpieczenia przed tymi zagrożeniami, które mieści się w obszarze ludzkiego przewidywania. Dlatego też przy uzgodnieniach w ramach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinny być brane pod uwagę wyłącznie te zakazy i zagrożenia, które są relewantne z punktu widzenia przepisów prawa a nie wynikają z dowolnych przypuszczeń dotyczących wszelkich możliwych zagrożeń, które mogą pojawić się w przyszłości. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji. /-/ B. Drzazga /-/ A. Zieliński /-/ W. Batorowicz