II SA/Po 322/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi R. M. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia ... 2015 r., Nr ..., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozP. odwołań Z. J. G. i R. M. G. od decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. ...z dnia ...1973 r., znak ..., orzekającej o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i wolną od obciążeń zabudowaną nieruchomość rolną stanowiącą własność M. G., położoną w P., oznaczoną w księgach wieczystych Państwowego Biura Notarialnego w W. jako KW ..., składającą się z ewidencyjnych działek o numerach ... o łącznej powierzchni ...ha, Wojewoda Wielkopolski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia ...1963 r., znak ..., Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. orzekło o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej, o łącznej powierzchni ...ha, stanowiącej własność W. G., oznaczonej w księgach wieczystych Państwowego Biura Notarialnego w W. jako KW ..., położonej w miejscowości P., gromada P. K.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że spadkobiercy W. G., ani też żaden z członków jego rodziny nie zamieszkuje na przedmiotowej nieruchomości i z tego też powodu grunty te nie są w całości lub w większej części poddawane zabiegom agrotechnicznym. Dalej podano, że zgodnie z rejestrem katastralnym sporządzonym przed 1939 r. właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 42.5083 ha położonego w P. była M. G.. W wyniku dziedziczenia przedmiotowe gospodarstwo zostało podzielone, a dla nowych gospodarstw utworzone zostały księgi wieczyste o numerach: Kw ..., Kw ... i Kw .... Z rejestru ewidencji gruntów założonego w 1962 r. dla wsi P. wynika, że pod pozycją nr 9 została wpisana K. G., jako władająca gospodarstwem rolnym o powierzchni 14.8500 ha dla którego prowadzona była księga wieczysta numer Kw ..., natomiast pod pozycją nr ... został wpisany Z. G., jako władający gospodarstwem rolnym o powierzchni 15.7055 ha dla którego prowadzona była księga wieczysta numer Kw .... Na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. ...z dnia ...1963 r., znak ... dokonano zmiany w rejestrze ewidencji gruntów i z pozycji nr ... wykreślono gospodarstwo rolne o powierzchni 15.7000 ha i przeniesiono do pozycji rejestrowej nr 29 utworzonej dla gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa Państwowego Funduszu Ziemi. Wpis w ewidencji gruntów dotyczący nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej numer Kw ..., której dotyczyła wymieniona decyzja, pozostał bez zmian - jako właścicielka figurowała nadal Pani K. G. W księdze wieczystej numer Kw ... w miejsce ówczesnego właściciela wpisano natomiast Skarb Państwa. Decyzją z dnia ...1973 r., znak ..., Prezydium Powiatowej Rady Narodowej ...w W. z urzędu wznowiło postępowanie w przedmiotowej sprawie i uchyliło decyzję z dnia ...1963 r., znak .... W uzasadnieniu wskazano, że nieruchomość objęta tą decyzją została niewłaściwie przejęta jako opuszczona, gdyż jest użytkowana przez spadkobierców zmarłego właściciela, a zatem nie było podstaw do przejęcia przedmiotowego gospodarstwa jako opuszczonego. Wskazano zarazem, że jako opuszczona winna zostać przejęta nieruchomość o powierzchni 15.7055 ha, należąca do M. G. dla której prowadzona była księga wieczysta numer Kw .... Tego samego dnia, tj. w dniu ...1973 r., Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. ...orzekło o przejęciu na własność Państwa zabudowanej nieruchomości rolnej stanowiącej własność M. G., położonej w P., oznaczonej w księgach wieczystych Państwowego Biura Notarialnego w W. jako KW ..., składającej się z ewidencyjnych działek o numerach ... o łącznej powierzchni ...ha. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że spadkobiercy W. G., ani też żaden z członków jego rodziny nie zamieszkują na przedmiotowej nieruchomości i z tego też powodu grunty te nie są w całości lub w większej części poddawane zabiegom agrotechnicznym. Pismem z 21 maja 1973 r. Z. G. oraz pismem z ... maja 1973 r. R. G., wnieśli odwołania od decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. ...z dnia ...1973 r., znak ..., orzekającej o przejęciu na własność Państwa zabudowaną nieruchomość rolną stanowiącą własność M. G.. Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił, iż w aktach sprawy oraz zasobach archiwalnych nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej tych odwołań. Uzasadniając dalej decyzję z dnia ... 2015 r. Wojewoda wyjaśnił, iż w toku prowadzonego postępowania ustalono, że nieruchomość rolna której właścicielem był M. G., była uprawiana przez sąsiadów, za zgodą opiekuna prawnego małoletnich synów M. G. - Z. G. i R. G.(umowa dzierżawy z ...1955 r. i pismo z ...1955 r.). Natomiast po jej przekazaniu w zagospodarowanie protokołem zdawczo-odbiorczym z ...1955 r., przedmiotowa nieruchomość była przez sześć lat uprawiana przez PGR R.. Dalej Wojewoda wskazał, iż wymienieni następcy prawni M. G. wnioskiem z 1 października 2007 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. ...z dnia ...1973 r., znak ..., orzekającej o przejęciu na własność Państwa nieruchomość rolną stanowiącą własność M. G.. Postanowieniem z ...2007 r., znak ..., Wojewoda Wielkopolski przekazał według właściwości przedmiotowy wniosek Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który to organ decyzją z ...2009 r., znak ... odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z dnia ...1973 r., znak .... W związku ze złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister decyzją z ...2009 r. utrzymał w mocy decyzję z ...2009 r., znak .... Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozP. skargi R. M. G., prawomocnym wyrokiem z 11 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 11197/09, uchylił wyżej opisane decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Postanowieniem z ...2010 r, znak ..., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazał według właściwości Wojewodzie Wielkopolskiemu przedmiotowy wniosek z 1 października 2007 r. Pismem z 5 grudnia 2013 r. pełnomocnik wnioskodawców - adwokat Z. K.-Ż., doprecyzowała wniosek z 1 października 2007 r. podając, że dotyczy on również decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. ...z dnia ...1963 r., znak ..., oraz decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. ...z dnia ...1973 r., znak ..., wznawiającej postępowanie z urzędu w sprawie przejęcia gospodarstwa W. G. jako opuszczonego na Skarb Państwa. Decyzją z ...2014 r., znak ..., Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. ...z dnia ...1973 r., znak ..., wznawiającej postępowanie z urzędu w sprawie przejęcia gospodarstwa W. G. jako opuszczonego na Skarb Państwa. Uzasadniając dalej decyzję z dnia ... 2015 r. Wojewoda Wielkopolski podniósł następnie, iż będąca przedmiotem postępowania odwoławczego decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. ...z dnia ...1973 r., znak ..., orzekająca o przejęciu na własność Państwa nieruchomość rolną stanowiącą własność M. G., została wydana na podstawie art 1 i 2 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r, zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 161) i § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961 r. Nr 39, poz. 198). Organ wyjaśnił, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w piśmiennictwie podkreśla się, że tryb odwoławczy ma w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., bowiem organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. Wojewoda następnie argumentował, iż ustawa z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r. Nr 39. poz. 174), która została zmieniona ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającą ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 161), została uchylona z dniem 1 lipca 1982 r. przez ustawę z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych została z kolei uchylona z dniem 25 marca 1995 r. przez ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 r. Nr 16, poz. 78). Dalej organ wyjaśnił, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, zgodnie z którym stosownie do wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co obejmuje ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozP. i rozstrzygnięciu sprawy. Fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności, ustanowiona w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zarazem wyrażona jako zasada ogólna w art. 15 k.p.a. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. A zatem organ drugiej instancji, który działa w granicach i na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.), w wyniku wniesienia odwołania ma obowiązek merytorycznego rozpoznania danej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy jest zobligowany do tego, aby z urzędu uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie dokonały się w okresie pomiędzy wydaniem zaskarżonej decyzji w pierwszej instancji, a orzekaniem w sprawie w drugiej instancji. Norma wynikająca z zasady dwuinstancyjności uniemożliwia organowi odwoławczemu wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, w wyniku sytuacji gdy w postępowaniu międzyinstancyjnym doszło do zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zgodnie z zasadą zaufania obywateli do organów państwa należy uznać, że skoro nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej odwołań od decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. ...z dnia ...1973 r., znak ..., orzekającej o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i wolną od obciążeń zabudowaną nieruchomość rolną stanowiącą własność M. G., wniesionych przez Z. G. i R. G., to postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie nie zostało przeprowadzone. Ponadto Wojewoda uznał, że odwołania wniesione zostały w terminie, co wynika z daty stempla pocztowego na kopercie z przedmiotową decyzją oraz adnotacji na oryginale decyzji świadczącym o tym, iż skarżący otrzymali decyzję w innym czasie niż bezpośrednio po jej wydaniu. Ponieważ nie zostało przeprowadzone postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. ...z dnia ...1973 r., znak ..., orzekającej o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej stanowiącej własność M. G., to należało rozpatrzyć wniesione pismami z dnia 21 maja 1973 r. i ... maja 1973 r. odwołania pana Z. J. G. i pana R. M. G.. Wojewoda wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że zmienił się stan prawny na podstawie którego orzekał organ administracyjny pierwszej instancji, tzn. uchylone zostały z dniem 1 lipca 1982 r. przepisy ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 174), która została zmieniona ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającą ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 161). A zatem brak podstawy prawnej do orzekania o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnych. Mając na uwadze powyższe, Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł, jak w sentencji. R. M. G. zaskarżył powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa administracyjnego, a mianowicie przepisu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki za stwierdzeniem nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia ...1973 r., znak ... w sprawie przejęcia na własność Państwa zabudowanej nieruchomości rolnej stanowiącej własność M. G.. Skarżący podniósł następnie zarzuty dotyczące pierwszej z decyzji wydanej w dniu ...1973 r. znak ... i w tym zakresie podniósł, że wznowienie postępowania z urzędu nastąpiło po 10 latach od wydania decyzji ostatecznej z dnia ...1963 r. znak ..., zatem rażąco został naruszony art. 128 ówczesnego k.p.a. Ponadto zarzucił, iż wznowione w dniu ...1973 r. postępowanie z urzędu przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. zakończone zostało w tym samym dniu wydaniem decyzji z dnia ...1973 r. znak ... przez ten sam organ, bez umożliwienia stronom zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się i wniesienia wniosków i zarzutów. Decyzję wydano ponadto z naruszeniem art. 132 ówczesnego k.p.a., bowiem wznowienie postępowania z urzędu w dniu ...1973 r. zakończone zostało przez organ w W. w tym samym dniu wydaniem decyzji znak ... bez wymaganej procedury akceptacji innego organu. Organ decyzyjny w W. dowodowo naruszył przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzja ta w treści dotyczy dwóch różnych podmiotów i jest 3- wątkową (wznowienie postępowania wobec dwóch podmiotów). Skarżący zarzucił ponadto, że Wojewoda Wielkopolski wznowił postępowanie z urzędu i wydał dwa oddzielne, różniące się orzeczenia dla dwóch różniących się w zapisie podmiotów rozpatrując tą samą decyzję z dnia ...1973 r. nr ..., tj.: - w dniu ... 2014 r. Wojewoda Wielkopolski wydał orzeczenie stwierdzające nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa dla następców prawnych W. G., zaś - w dniu ... 2015 r. Wojewoda Wielkopolski z orzekł dla spadkobierców M. G. tylko uchyleniem decyzji w całości. Skarżący podniósł, iż przy podejmowaniu decyzji z ...1973 r. znak ... nie zachowano ogólnych zasad postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 61 § 4 obecnego k.p.a., które to zasady obowiązywały i w dacie wniesienia odwołań od ww. decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia ... 2015 r. i stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia ...1973 r., znak ... w sprawie przejęcia na własność Państwa zabudowanej nieruchomości rolnej stanowiącej własność M. G. - w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wojewodzie Wielkopolskiemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi R. M. G. wyjaśnił, że po śmierci rodziców M. i L. G. przeprowadzono postępowanie spadkowe. Sąd ustalił uczestników spadku, a nieruchomość M. i L. G., położoną w P., gmina M., zabrano pod zagospodarowanie państwowe w 1955 r. Nieruchomość w chwili przejęcia przez nadzór państwowy była w pełni zagospodarowana. Przejęcia zabudowanej nieruchomości dokonało Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. decyzją z dnia ...1955 r. znak ... na czas nieoznaczony. Ww. decyzja została wydana na podstawie dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 40). Zatem w świetle prawa ww. nieruchomość rolna od 1955 r nieprzerwanie była pod ciągłym zagospodarowaniem i nadzorem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. do dnia ...1973 r. Organ wydający decyzję z dnia ...1955 r. znak ... nie wywiązał się z deklaracji zagospodarowania, by później przejąć nieruchomość M. G. na własność Skarbu Państwa. Doszło do całkowitej dewastacji gospodarstwa rolnego rodziców, zebrano piony z ich zasiewu i nie rozliczono się z poniesionych kosztów agrotechnicznych. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. wydało decyzję w dniu ...1963 r. znak ... w sprawie przejęcia nieruchomości rolnej. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, iż żaden z członków rodziny nie zamieszkuje na przedmiotowej nieruchomości i z tego powodu grunty te nie są poddawane zabiegom agrotechnicznym. Na decyzję z dnia ...1963 r. pełnomocnik K. K. w imieniu nieletnich synów M. G., tj. R. i Z.rodz. G., złożył odwołanie do Wojewódzkiej Rady Narodowej w P.. Organ ten z rażącym naruszeniem prawa nie wszczął i nie przeprowadził postępowania w sprawie rozpoznania odwołania, nie odpowiedział na pisemne odwołanie od zaskarżonej przez pełnomocnika decyzji z 1963 r., nie podał innych przyczyn wyjaśniających. Skarżący zarzucił Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W., iż wyszła poza swój zakres przedmiotowy prowadzonej sprawy administracyjnej naruszając przepis art. 156 § 1 k.p.a. dot. właściwości. Postępowanie prowadzone z urzędu w dniu ...1973 r. dotyczyć miało tylko i wyłącznie nieruchomości stanowiącej własność W. G.. W wyniku wznowienia w tym sam dniu zmienił się przedmiot postępowania i została nim objęta nieruchomość stanowiąca dawną własność M. G., położona w P. (Kw ...), składająca się z działek ewidencyjnych ... o pow. 15,7055 ha. Wznowienie postępowania w dniu ...1973 r. zakończone zostało przez ten sam organ w tym samym dniu bez wymaganej procedury akceptacji innego organu wspólną dwu podmiotową i 3 wątkową decyzją znak .... Wydana dwupodmiotowa decyzja znak ... jest niejasna w zapisie. Dla następców W. G. zapis w decyzji dotyczy unieważnienia decyzji z 1963 r., dla spadkobierców M. G. dotyczy przejęcia nieruchomości pod nadzór Państwowy. Dalej skarżący podniósł, iż rozpoznając ponownie sprawę dotyczącą decyzji znak ... Wojewoda Wielkopolski po kolejnych wznowieniach i rozpoznaniach sprawy z urzędu wydał dwie decyzje: - w dniu ...2014 r. wydał orzeczenie stwierdzające nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa dla następców W. G., zaś - w dniu ... 2015 r. wydał orzeczenie o uchyleniu decyzji w całości dla spadkobierców M. G.. Dwa orzeczenia wynikające z jednej decyzji znak ... pozbawionej wymaganą prawem akceptacji innego organu winny być traktowane orzeczeniem z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., czyli unieważnieniem decyzji w całości z naruszeniem prawa. Właścicielowi decyzją z dnia 0...2014 r. zwrócono nieruchomość, nie stracił prawa do własności, nie stracił na wartości nieruchomości. Natomiast spadkobiercom po M. G., którzy stracili prawo do własności, orzeczono uchyleniem decyzji - w całości. Analiza dokumentacji zgromadzonej przez Wojewodę Wielkopolskiego potwierdza, iż od decyzji z dnia ...1973 r. znak ... jest 6 terminowych odwołań uczestników spadku. Odpowiedzi ze strony organów państwowych nie było żadnej na wniesione odwołania. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. nie ustaliło wszystkich uczestników spadku po M. G. i z winy organu nie uczestniczyli w wydanej decyzji znak .... Kończąc skarżący podniósł, iż organ decyzyjny w W. sprzedał nieruchomość M. G. w styczniu 1991 r. w całości bez udziału następców prawnych M. G. w drodze pierwokupu. Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i w konsekwencji, zdaniem skarżącego, błędnego przyjęcia odwoławczego trybu postępowania w przedmiotowej sprawie, Wojewoda ponownie wskazał, że na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie jasno wynika, że nie zostały rozpatrzone wniesione pismami z dnia 21 maja 1973 r. i ... maja 1973 r. odwołania Z. G. i R. M. G. od decyzji z dnia ...1973 r., znak ..., orzekającej o przejęciu na własność Państwa nieruchomość rolną stanowiącą własność M. G.. Wojewoda wyjaśnił, że wniosek następców prawnych pana M. G., reprezentowanych przez adwokat Z. K.-Ż., o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia ...1973 r. o przejęciu, zostanie rozpoznany po zakończeniu niniejszego postępowania odwoławczego. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego Wojewoda zauważył, że skierowane one zostały do decyzji z dnia ...1973 r., znak ... i jako takie są bezprzedmiotowe. Podobnie bezprzedmiotowy jest zarzut wydania przez Wojewodę Wielkopolskiego dwóch różnych decyzji w wyniku przeprowadzenia postępowania w sprawie o stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. ...z dnia ...1973 r., znak .... Skarżący pozostaje w błędzie skoro nie zauważa, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. ...PPRN w dniu ...1973 r. wydało dwie decyzje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zważył, co następuje; Skarga okazała się zasadną. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Z tych względów brak podstaw do uwzględnienia zawartych w skardze żądań rozstrzygnięcia przez Sąd kwestii, które podlegają kompetencji organów administracji publicznej. To organ administracji publicznej wydaje akt administracyjny, który następnie może podlegać kontroli sądu administracyjnego, zatem Sąd nie mógł uwzględnić żądania skargi - stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia ...1973 r., znak ... w sprawie przejęcia na własność Państwa zabudowanej nieruchomości rolnej stanowiącej własność M. G.. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną, zarzutami i wnioskami skargi. Istota spornego problemu prawnego w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wobec ustalenia, że pomimo upływu ponad 40 lat od złożenia przez następców prawnych M. G.(Z. G. i R. G.) odwołań od decyzji, mocą której została przejęta na własność Skarbu Państwa nieruchomość stanowiąca własność tej rodziny (KW ...), możliwe było przeprowadzenie merytorycznego postępowania odwoławczego, zakończonego wydaniem decyzji z dnia ... 2015 r. Nr ..., którą uchylona została decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. ...z dnia ...1973 r., znak ... w całości i umorzono postępowanie w pierwszej instancji w całości. Wojewoda Wielkopolski uznając w tym przypadku prymat postępowania odwoławczego, powołuje się na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ustanowioną w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zarazem wyrażoną jako zasada ogólna w art. 15 k.p.a. Wojewoda jednocześnie wskazuje, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w piśmiennictwie podkreśla się, że tryb odwoławczy ma w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., bowiem organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. W opinii Sądu takiej argumentacji w realiach przedmiotowej sprawy nie sposób podzielić. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, iż co do zasady prawidłowe jest stanowisko Wojewody Wielkopolskiego, że zasadą jest dwuinstancyjność postępowania administracyjnego oraz, że tryb odwoławczy ma w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego pierwszeństwo przed trybem nadzoru. Jednakże w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie można argumentować, iż za daniem prymatu postępowaniu odwoławczemu przemawiają szersze uprawnienia organu odwoławczego, niż organu stosującego art. 156 § 1 k.p.a. Ustalenie przez organ odwoławczy, iż od daty wydania decyzji przez organ I instancji uległ zmianie stan prawny i aktualnie nie orzeka się o przejęciu nieruchomości rolnej, spowodowało bowiem konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania przed tym organem z tej właśnie przyczyny. Taki rodzaj podjętego rozstrzygnięcia sprawił, że Wojewoda, jako organ merytoryczny, zwolniony był od oceny, czy w dacie wydania decyzji z dnia ...1973 r. zachodziły przesłanki do przejęcia nieruchomości rolnej stanowiącej własność M. G. na rzecz Skarbu Państwa. Mając na uwadze orzecznictwo sądów cywilnych, zgodnie z którym Skarb Państwa może odpowiadać na podstawie art. 417 § 1 k.c. za szkodę wyrządzoną natychmiast wykonanym postanowieniem administracyjnym, jeżeli w wyniku wniesienia zażalenia zostało ono uchylone jako bezpodstawne i nie doszło ostatecznie do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 k.p.a. (tak wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 23 maja 2014 r. sygn. akt I ACa 795/12 – Lex nr 1489081), brak przeprowadzenia merytorycznej oceny decyzji z dnia ...1973 r. o przejęciu nieruchomości rolnej stanowiącej własność M. G. w ramach kontroli instancyjnej może mieć zatem znaczenie w sytuacji, gdy skarżący zdecyduje się na wystąpienie z powództwem o zapłatę odszkodowania w związku z utratą własności nieruchomości rolnej. Z akt przedmiotowej sprawy oraz uzasadnienia skargi wynika ponadto, że decyzja z ...1973 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne i następcy prawni M. G. bezpowrotnie utracili prawo własności nieruchomości, o której przejściu na własność Skarbu Państwa decyzja ta orzekała. Nieruchomość położona w P., gmina M., zapisana w księgach wieczystych jako KW ..., składająca się z ewidencyjnych działek o numerach 45, 66 o łącznej powierzchni ...ha, na skutek jej sprzedaży przez Skarb Państwa stanowi obecnie własność osób trzecich (zob. adresowane do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismo Starostwa Powiatowego w W. z dnia ... 2008 r. znak ...–teczka czerwona akt administracyjnych). W tych okolicznościach oraz mając na uwadze, że skarżący i jego brat już w latach 90-tych ub. wieku podjęli starania, aby odzyskać utraconą własność, w 2007 r. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 1973 r. i konsekwentnie od lat podnosili i podnoszą, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a w jej wyniku zostali bezprawnie pozbawieni własności i nie otrzymali w zamian żadnej rekompensaty, obowiązkiem Wojewody Wielkopolskiego było w pierwszej kolejności rozważenie konieczności rozpatrzenia sprawy w trybie nieważnościowym. Zgodnie z art. 130 k.p.a. skutkiem wniesienia odwołania w terminie jest wstrzymanie wykonania decyzji z mocy prawa. Przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega zatem wykonaniu. Przepisy te nie mają zastosowania w razie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz wtedy, gdy podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Ponadto decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron (art. 130 § 3-4 k.p.a.). Tożsame regulacje obowiązywały w 1973 r., gdy decyzja organu I instancji, którą skarżący kwestionuje, została wydana (art. 113 k.p.a. – Dz.U z 1960 r. Nr 30 poz. 168). Podkreślić należy, iż decyzji z dnia ...1973 r. nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, jak również obowiązek jej natychmiastowego wykonania nie wynikał z ustawy, na podstawie której decyzja została wydana. Skoro skutkiem prawnym wniesienia odwołania w terminie jest wstrzymanie wykonania decyzji z mocy prawa, to w sytuacji, gdy po 40 latach od wniesienia odwołania decyzja wywołała już nieodwracalne skutki prawne, cel jaki postępowania odwoławcze może osiągnąć, z punktu widzenia interesów odwołującego oraz zasad praworządności, jest już niemożliwy do osiągnięcia. W realiach przedmiotowej sprawy słuszność takiego stanowiska potwierdza rodzaj rozstrzygnięcia decyzji organu odwoławczego, który wydając decyzję o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego z uwagi na uchylenie przepisów, które umożliwiały przejęcie nieruchomości rolnej, nie przeprowadził merytorycznej oceny decyzji organu I instancji. Mając to na uwadze należy wskazać, iż choć odwołanie jest podstawowym środkiem prawnym przysługującym od decyzji wydanej w I instancji, nie jest jednak jedynym środkiem, który umożliwia weryfikację prawidłowości jej podjęcia. Ze względu na formułę art. 156 §1 k.p.a., w którym dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji odniesiono ogólnie do "decyzji", brak jest przeszkód do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nieostatecznej. Podstawą takiego wszczęcia musi być wyraźne żądanie strony, jednoznacznie wskazujące ten tryb postępowania. Charakter żądania należy bowiem oceniać na podstawie jego treści, nie zaś wyłącznie według użytej nazwy wnoszonego środka. Ponadto, jeśli w treści podania wskazano określoną wadę nieważności decyzji, należy przyjąć, że strona żąda wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, a nie weryfikacji decyzji w trybie instancyjnym. W sytuacjach nasuwających istotne wątpliwości co do charakteru wniesionego podania, ich wyjaśnienie należy do strony postępowania. Mając to na uwadze, w opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, obowiązkiem Wojewody Wielkopolskiego było zwrócenie się do skarżącego i jego brata z zapytaniem, czy wobec ustalenia, że złożone przez nich jeszcze w latach 70-tych ub. wieku odwołania nie zostały dotąd rozpatrzone, podtrzymują ten środek zaskarżenia, czy może z niego rezygnują, dając tym samym możliwość rozpatrzenia sprawy w trybie nieważnościowym. Czyniąc zadość wskazanemu sposobowi procedowania w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski niewątpliwie uwzględniłby zasadę praworządności. Stwierdzenie nieważności jest bowiem aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą. Dla oceny decyzji nie są istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzenia nieważności, lecz przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. W stosunku do decyzji, której nieważność stwierdzono, upada razem z nią domniemanie legalności i prawidłowości, a to niesie za sobą ważną konsekwencję w kwestii oceny działania organu administracyjnego, które może być kwalifikowane jako wadliwe i powodujące szkodę. Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem także roszczenie odszkodowawcze, które przysługuje od dnia, w którym stanie się ostateczna decyzja o stwierdzeniu nieważności. Tymczasem z akt sprawy wynika, że informując w trybie art. 10 k.p.a. o zakończeniu postępowania odwoławczego, Wojewoda poinformował strony, iż wniosek o stwierdzenie nieważności zostanie rozpatrzony w trybie odwoławczym (pismo z dnia ...2014 r. – żółty segregator akt admin.), co nie znajduje żadnego umocowania w przepisach k.p.a. Sąd ma na uwadze, iż w odpowiedzi na skargę Wojewoda wyjaśnia, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 1973 r. zostanie jednak rozpatrzony, lecz uznanie konieczności zakończenia wszczętego w tym zakresie postępowania dopiero na tym etapie nie może sanować nieprawidłowości, jakie w tym zakresie miały miejsce na etapie postępowania odwoławczego. W opinii Sądu, wobec treści informacji, jaką Wojewoda skierował do stron w piśmie z ...2014 r., z której wynika, że organ ten zaniechał rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności, nie zachodziły przesłanki z art. 56 p.p.s.a. do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego do czasu zakończenia postępowania nieważnościowego. Pamiętać przy tym należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć wyłącznie decyzji, która jest w obrocie prawnym. Prawomocne uchylenie decyzji organu I instancji skutkować będzie koniecznością umorzenia postępowania nieważnościowego bowiem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego będącego w obrocie prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 1997 r. I SA 286/97 – Lex nr 33665). Z tej perspektywy wskazać należy, iż choć skarżący był w postępowaniu administracyjnym reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, to z racji tego, że osobiście składał liczne pisma i dokumenty, obowiązkiem Wojewody było pouczenie skarżącego o konsekwencjach wyboru określonego trybu weryfikacji decyzji z ...1973 r. Niezależnie od powyższego, mając na uwadze nieodwracalne skutki prawne, jakie nastąpiły w wyniku wydania decyzji z ...1973 r. znak ... o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej M. G., w opinii Sądu uzasadnienie byłoby stwierdzenie, że decyzja ta stała się ostateczną. Za takim przyjęciem przemawia również treść przepisu § 3 ust. 1. Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1961 r. Nr 39 poz. 198). Zgodnie z powołanym przepisem ostateczna decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na rzecz Państwa własności nieruchomości wchodzących w skład tego gospodarstwa. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość położona w P., gmina M., zapisana w księgach wieczystych jako KW ..., składająca się z ewidencyjnych działek o numerach 45, 66 o łącznej powierzchni ...ha, na skutek jej sprzedaży przez Skarb Państwa stanowi obecnie własność osób trzecich, zatem uprawnione jest stwierdzenie, że w obrocie prawnym decyzja z dnia ...1973 r. znak ... o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej M. G. funkcjonowała jako decyzja ostateczna. Stwierdzenie, że decyzja z dnia ...1973 r. znak ... ma przymiot ostateczności nakazuje z kolei umorzyć postępowanie odwoławcze, zgodnie z 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W rozpatrywanym przypadku organ zaniechał przeprowadzenia oceny sprawy w tych aspektach, co uzasadnia postawienie zarzutu naruszenia art. 138 §1 pkt 2 k.p.a poprzez jego zastosowanie oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponownie rozpoznając sprawę z odwołań skarżącego i jego brata od decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. ...z dnia ...1973 r. znak ..., orzekającej o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i wolną od obciążeń zabudowaną nieruchomość rolną stanowiącą własność M. G., należy mieć na uwadze poczynione powyżej rozważania prawne, uznając je za wiążące w niniejszej sprawie. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi co do konieczności łącznego procedowania przez Wojewodę nad wszystkimi decyzjami wydanymi w odniesieniu do nieruchomości rolnych stanowiących uprzednio własność rodziny skarżącego. Możliwości takiej przepisy k.p.a. w tym przypadku nie dają, bowiem wydane w dniu ...1973 r. dwie decyzje różnią się przedmiotowo i podmiotowo oraz podjęte zostały w rożnych trybach postepowania. Reasumując, zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, wobec czego Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.