II SA/Po 323/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku R. K. i S. K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi R. K. i S. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r., [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia /-/ J. Szuma Pismem z dnia 14 marca 2019 r. R. K. i S. K. wnieśli skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r., [...]. Powyższym postanowieniem organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] 2018 r., [...], [...], którą nakazano skarżącym dokonać rozbiórki ściany oporowej na działce [...] zlokalizowanej w miejscowości [...] przy ul. [...], w gminie [...] W skardze, poza wnioskiem głównym obejmującym uchylenie zaskarżonego postanowienia R. K. i S. K. wystąpili także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "P.p.s.a."). Wniosek nie został uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r., [...] nie może być uwzględniony. Stosownie do art. 61 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przepis ten stanowi także, że możliwość wstrzymania dotyczy aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W tym miejscu dla porządku należy uściślić, że jakkolwiek wniosek R. K. i S. K. o wstrzymanie wykonania dotyczy literalnie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, to jednak z kontekstu sprawy nie budzi wątpliwości, iż intencją skarżących jest przede wszystkim wstrzymanie wykonania skutków nakazu rozbiórki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] 2018 r., [...], [...], od którego się odwoływali. Zasadniczo nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wniosek złożony w oparciu o art. 61 § 3 P.p.s.a. może objąć nie tylko zaskarżoną decyzję, ale także decyzję ją poprzedzającą. Decyzja pierwszej instancji, poprzedzająca drugoinstancyjną decyzję skarżoną do sądu, w sposób oczywisty zawiera się w granicach materialnoprawnie rozumianej "sprawy". Przyjmuje się w wielu orzeczeniach, że powyższa reguła nie ma jednak zastosowania do sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie proceduralne organu drugiej instancji, takie jak na przykład stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania (jak w niniejszej sprawie), stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, czy umorzenie postępowania odwoławczego. Wykluczenie możliwości wstrzymania wykonania decyzji administracyjnych w sprawach ze skarg na akty dotyczące aspektów proceduralnych wynikłych w trakcie postępowania administracyjnego (takich jak choćby postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania) jest niewątpliwie prostą konsekwencją założenia o niemożliwości objęcia kontrolą sądu sprawy "materialnej" (w oparciu o art. 135 P.p.s.a.), w sytuacji, gdy badane jest rozstrzygnięcie "formalne". Sąd ma świadomość, że powyższy pogląd jest często wyrażany w orzecznictwie, niemniej zdaje sobie sprawę, iż w kontekście systemowym można próbować doszukiwać się pewnych racji, które mogłyby uzasadniać potrzebę rozważenia ochrony tymczasowej w odniesieniu do aktów o charakterze materialnym w niektórych sprawach, gdzie przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie proceduralne. Należy zwrócić uwagę, że złożenie skargi w sprawie zakończonej decyzją czy postanowieniem, które kończą tok sprawy administracyjnej, łączy się niekiedy z rzeczywistą potrzebą uzyskania ochrony tymczasowej po stronie skarżącego, a potrzeba ta może być jak najbardziej uzasadniona. Nie można też zapominać, że Polska tak jak i inne kraje europejskie, powinna dochować standardów ochrony tymczasowej wynikających z rekomendacji Rady Europy nr R (89)8 w sprawie tymczasowej ochrony sądowej (Recommendation No. R(89)8 of the Committee of Ministers to Member States of Provisional Court Protection in Administrative Maters, dostępne w bazie Rady Europy https://rm.coe.int; tłumaczenie i uwagi do rekomendacji przedstawia Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Państwo i Prawo" 2003, s. 20-21). Z rekomendacji I i II (zwłaszcza zd. 2) wynika, że Państwa powinny zapewnić skuteczną ochronę tymczasową w przypadku zagrożeń powstających na skutek wydania aktów administracyjnych, a przy tym nie wskazuje się, że chodzi wyłącznie o akty administracyjne bezpośrednio zaskarżone. Sąd uwzględnił powyższe względy rozpatrując wniosek R. K. i S. K. oraz w następstwie rozważył ich żądanie także w kontekście wykonalności nakazu rozbiórki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] 2018 r.. Zarazem jednak zaznaczyć należy, że nawet przy założeniu szerokiej wykładni art. 61 § 3 zd. 3 P.p.s.a., nie można dopatrzeć się okoliczności, które uzasadniałyby udzielenie skarżącym ochrony tymczasowej we wnioskowanym zakresie. Decyzja pierwszej instancji, której w istocie wykonania obawiają się skarżący, obejmuje nakaz rozbiórki. Jest to więc decyzja z całą pewnością "wykonalna". Art. 61 § 3 P.p.s.a. formułuje alternatywnie dwie ustawowe przesłanki pozostawionego ocenie sądu wstrzymania wykonania aktu lub czynności: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Aby Sąd mógł stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, strona kwestionująca decyzję (postanowienie) musi zatem przytoczyć istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że jej wykonanie spowoduje dla niej daleko idące, względnie trudne do odwrócenia negatywne konsekwencje. Wniosek R. K. i S. K. nie zawiera uzasadnienia. Skarżący nawet jednym zdaniem nie wyjaśnili niebezpieczeństwo jakiej realnej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków im grozi. Mając to wszystko na uwadze Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Nie znalazł również podstaw, aby uwzględnić wniosek zakładając, iż dotyczy on decyzji pierwszej instancji. Orzeczenie wydano na podstawie więc art. 61 § 3 P.p.s.a. Stosownie do art. 61 § 5 P.p.s.a. postanowienie mogło zapaść na posiedzeniu niejawnym. /-/ J. Szuma