II SA/Po 325/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. A. i N. A. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 854 zł (osiemset pięćdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. na podstawie art. 34 § 4 w zw. z art. 18 ustawy z dnia [...] czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 z późn. zm., dalej: "u.p.e.a.") uznał zarzuty wniesione przez K. A. i N. A., dotyczące niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, nieistnienia obowiązku oraz zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, określone w art. 33 § 1 pkt 1, 6 i 8 u.p.e.a., za niezasadne. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec K. A. i N. A., mające na celu dokonanie rozbiórki magazynu wyrobów gotowych oraz budynku gospodarczego, znajdujących się na działkach nr [...], położonych przy ul. [...] w S., w częściach zlokalizowanych na działce nr [...]. Omawiane postępowanie egzekucyjne prowadzone jest na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] i [...] Po przeanalizowaniu zarzutów skarżących organ I instancji stwierdził, że są one bezzasadne. Obowiązek dokonania wymienionej rozbiórki wynika z ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] Nie ma przy tym obecnie możliwości badania poprawności tego rozstrzygnięcia. Organ I instancji zauważył również, że skorzystanie z środka w postaci wykonania zastępczego nie prowadziłoby do zadowalających rezultatów. Środek ten jest bowiem bardziej uciążliwy finansowo dla skarżących, a przy tym zmniejsza szansę zwrotu uiszczonych grzywien w razie wykonania obowiązku. W piśmie z dnia [...] października 2015 r. K. A. i N. A. wnieśli zażalenie na opisane wyżej postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących podniósł, że o wydaniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015 r. dowiedział się dopiero z pisma Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r., doręczonego w dniu [...] października 2015 r. Następnie pełnomocnik K. A. i N. A. w dniu [...] października 2015 r. zapoznał się z aktami sprawy, w tym z treścią postanowienia organu I instancji. W odwołaniu wyjaśniono, że w dniu [...] sierpnia 2015 r. pełnomocnik odebrała korespondencję od organu I instancji, zarejestrowaną pod nr [...], nadaną w dniu [...] sierpnia 2015 r. Przesyłka ta zawierała dwa pisma, tj. (1) pismo przewodnie z dnia [...] lipca 2015 r. kierowane do WINB – przekazanie zażalenia oraz (2) postanowienie organu I instancji z dnia [...] lipca 2015 r. o wstrzymaniu wykonania postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. Prawdopodobnie w wyniku błędu pracownika organu I instancji pełnomocnikowi skarżących nie doręczono natomiast postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia zarzutów. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 59 § 2 i art. 123 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 18 u.p.e.a. odmówił K. A. i N. A. przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w poruszanej sprawie. Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił następnie, że w piśmie z dnia [...] października 2015 r. skarżący (1) uprawdopodobnili, że uchybienie terminu nastąpiło bez ich winy, (2) dopełnili czynności, dla której zakreślony został powyższy termin oraz (3) wnieśli o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Wspomniana przyczyn ustała bowiem w dniu [...] października 2015 r., a omawiane podanie zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu [...] października 2015 r. Niemniej w ocenie organu II instancji niemożliwe było przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, gdyż w rzeczywistości kwestionowane postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących w dniu [...] sierpnia 2015 r. Nie można zatem zaakceptować twierdzenia pełnomocnika skarżących, że dowiedziała się ona o treści poruszanego postanowienia dopiero w dniu [...] października 2015 r. Konsekwentnie zatem należy uznać, że niezachowanie terminu wynikało z zachowania pełnomocnika skarżących. Uwaga ta z kolei wykluczała pozytywne rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. K. A. i N. A. zaskarżyli powyższe postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) art. 58 § 1 k.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że przywrócenie terminu wymaga udowodnienia braku winy oraz (2) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. przez brak odniesienia się do istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że ich pełnomocnik odebrał w dniu [...] sierpnia 2015 r. przesyłkę o nr [...], nadaną przez organ I instancji w dniu [...] sierpnia 2015 r., w której znajdowały się dwa pisma: (1) pismo z dnia [...] lipca 2015 r. o przekazaniu zażalenia wraz z aktami sprawy oraz (2) postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. o wstrzymaniu wykonania postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. W kopercie nie było natomiast postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015 r. Z pism organu II instancji z dnia [...] sierpnia 2015 r. i [...] września 2015 r. kierowanych do organu I instancji wynikało, że akt sprawy są niekompletne – brakuje w nich m.in. potwierdzeń odbioru i informacji o ostateczności postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wobec tego pełnomocnik skarżących postanowił zweryfikować uwagi organu odwoławczego i w dniu [...] października 2015 r. zapoznał się z aktami sprawy. Wtedy też zauważył, że do akt załączono postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r. Treść tego orzeczenia nie była znana stronom. W konsekwencji skarżący wystąpili o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Niemniej organ II instancji uznał, że przesłanki przywrócenie zaistniały jedynie prima facie. Zasadne w rzeczywistości, zdaniem organu odwoławczego, było negatywne załatwienie rozważanego wniosku. Takie rozstrzygnięcie należy jednak w ocenie skarżący uznać za arbitralne. Trzeba zaznaczyć, że potwierdzenie odbioru z dnia [...] sierpnia 2015 r. zawiera niewiarygodny opis zawartości przesyłki, stanowiąc konsekwencję niepoprawnego prowadzenia akt sprawy. Za takim wnioskiem przemawia fakt, że na potwierdzeniu odbioru oprócz komputerowego wydruku opisującego przesyłane pisma umieszczono także odręczną adnotację bez podania daty i osoby, która dokonała takiego uzupełnienia. Ponadto w przesyłce z dnia [...] sierpnia 2015 r. znajdowało się pismo z dnia [...] lipca 2015 r., przekazane pełnomocnikowi skarżących do wiadomości. Z opisu na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki nie wynika jednak by przesyłka zawierała wymienione pismo z dnia [...] lipca 2015 r. Organy administracji publicznej nie dysponują również potwierdzeniem odbioru tego pisma przez pełnomocnika skarżących. W powyższej korespondencji nie było natomiast postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nieprawdopodobne jest przy tym, by organ I instancji wysłałby trzy różne pisma bez pisma przewodniego, przy czym dwa datowane są na dzień [...] lipca 2015 r., a jedno na dzień [...] sierpnia 2015 r. Nieprzekonujący jest również fakt, że organ I instancji postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r. nadał już po godzinie 8 rano następnego dnia. Powstaje zatem pytanie, dlaczego organ I instancji nadał pismo z dnia [...] lipca 2015 r. dopiero po kilku dniach. Skarżący wskazali także, że uzasadnienie sporządzone przez organ II instancji nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Rozważania organu administracji publicznej budzą bowiem istotne wątpliwości i wydają się wewnętrznie sprzeczne. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Na wstępie trzeba zauważyć, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] lipca 2015 r. do organu i instancji wpłynęły dwa pisma złożone przez K. A. i N. A., a mianowicie zarzuty dotyczące prowadzonego przeciwko nim postępowania egzekucyjnego oraz zażalenie na postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. o nałożeniu na skarżących grzywny w celu przymuszenia. Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. organ I instancji wstrzymał wykonanie postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r., a w dniu [...] sierpnia 2015 r. wydał postanowienie o uznaniu wniesionych przez skarżących zarzutów do postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione. W aktach administracyjnych znajduje się także zwrotne potwierdzenie odbioru przez pełnomocnika skarżących w dniu [...] sierpnia 2015 r. przesyłki nr [...], nadanej przez organ I instancji w dniu [...] sierpnia 2015 r. Skarżący wnosząc w dniu [...] października 2015 r. zażalenie na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia argumentowali, że ich pełnomocnikowi nie doręczono przedmiotowego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015 r., o treści tego postanowienia dowiedzieli się w dniu [...] października 2015 r., a przesyłka z dnia [...] sierpnia 2015 r., doręczona w dniu [...] sierpnia 2015 r., wbrew adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, nie zawierała poruszanego postanowienia. Inspektor Nadzoru Budowlanego, opierając się na treści adnotacji ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki, uznał twierdzenia skarżących za niewiarygodne i przyjął, że poruszane postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących w dniu [...] sierpnia 2015 r., co z kolei uzasadniało odmowę przywrócenia terminu. Zdaniem Sądu stanowisko organu II instancji nie zasługuje na aprobatę. W myśl z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Jak wynika przy tym z art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby o przywrócenie terminu należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Trzeba przy tym od razu zaznaczyć, że uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu nie oznacza konieczności udowodnienia (wykazania), że dany podmiot nie ponosi winy. Wystarczające jest wskazanie na okoliczności, które w świetle zasady racjonalności i doświadczenia życiowego wskazują dostatecznie prawdopodobnie, że strona przekroczyła termin bez winy własnej. Należy zauważyć, że omawiana przesyłka została nadana w dniu [...] sierpnia 2015 r. i zarejestrowana pod nr [...], a doręczona pełnomocnikowi skarżących w dniu [...] sierpnia 2015 r. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przedmiotowej przesyłki znajduje się adnotacja: "Przesyłka zawiera pismo: art. 134 uea – postanowienie w sprawie zarzutów / C. A." (wydruk komputerowy), uzupełniona o zwrot "art. 143 kpa postanowienie wstrzymujące wykonanie" (pismo odręczne). Skarżący wywodzili jednak, że w omawianej przesyłce znajdowało się tylko postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], wydane na podstawie art. 143 w zw. z art. 123 k.p.a. (k. 12 akt sądowych) oraz niewymienione na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pismo przewodnie tego organu z dnia [...] lipca 2015 r. (k. 11 akt sądowych). Przedstawione wyżej twierdzenie skarżących uprawdopodabnia pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] września 2016 r. W piśmie tym – w odpowiedzi na wezwanie Sądu – organ I instancji wyjasnił, że wymienione pismo z dnia [...] lipca 2016 r. doręczono pełnomocnikowi skarżących w dniu [...] sierpnia 2015 r., przy czym zostało ono wysłane w dniu [...] sierpnia 2015 r., pod numerem nadawczym przesyłki [...]. Organ I instancji potwierdził więc w istocie twierdzenie skarżących, że doręczona ich pełnomocnikowi w dniu [...] sierpnia 2015 r. przesyłka zawierała pismo z dnia [...] lipca 2015 r. Pismo to nie zostało wymienione w adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. W konsekwencji przywołana adnotacja nie może zostać uznana za wiarygodne źródło informacji o rzeczywistej zawartości przesyłki z dnia [...] sierpnia 2015 r. W tej sytuacji prawdopodobne wydaje się wadliwe zastąpienie w omawianej przesyłce postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015 r. pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Tym bardziej, jeśli uwzględni się, że postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. i pismo z dnia [...] lipca 2015 r. są nie tylko zbieżne czasowo, ale także związane są z tą samą kwestią procesową, a mianowicie zażaleniem skarżących na postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia. Wprawdzie aktualnie nie można mieć całkowitej pewności, że taka nieprawidłowość rzeczywiście wystąpiła. Niemniej przedstawione wątpliwości są wystarczające do uznania, że przesyłka doręczona pełnomocnikowi skarżących w dniu [...] sierpnia 2015 r. nie zawierała postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015 r. Okoliczność ta w ocenie skarżących uprawdopodabniała brak winy w uchybieniu terminu, a przy tym wskazywała także na zapoznanie się przez ich pełnomocnika z powołanym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. dopiero w dniu [...] października 2015 r. To ostatnie stwierdzenie może budzić zdaniem Sądu pewne wątpliwości. Z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy wynika bowiem, że w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego wspomniał wyraźnie o postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. o uznaniu za nieuzasadnione zarzutów zgłoszonych przez skarżących (k. 31 akt adm. organu II instancji). Jednocześnie pismo Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r., nr [...] (k. 42 akt sądowych), oraz załączone do niego potwierdzenie odbioru (k. 44 akt sądowych) wskazują, że pismo z dnia [...] sierpnia 2015 r. zostało odebrane przez pełnomocnika skarżących w dniu [...] września 2015 r. Data ta jest zatem wcześniejsza niż podawana przez skarżących data zapoznania się z treścią postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wątpliwość ta nie ma jednak istotnego znaczenia w kontekście rozpatrywanej sprawy. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że zażalenie, zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a., wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia kwestionowanego postanowienia. Jak wskazywano powyżej, w rozpatrywanej sprawie nie można przyjąć, że postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r. zostało skutecznie doręczone skarżącym. Konsekwentnie zatem nie można również stwierdzić, że termin do wniesienia zażalenia bezskutecznie upłynął, co z kolei prowadziłoby do konieczności występowania z wnioskiem o przywrócenie terminu. W sytuacji, gdy: (1) organ I instancji nie doręczy stronie postanowienia, od którego przysługuje zażalenie, (2) nie ma innych stron postępowania, którym doręczono rozstrzygnięcie organu I instancji, (3) strona w inny sposób zapoznała się z treścią rozstrzygnięcia, to strona ta może złożyć zażalenie, bez potrzeby wzywania organu administracji publicznej o dokonanie doręczenia, czy oczekiwania na to doręczenie – nie narażając się również na zarzut przedwczesności zażalenia. Tym samym w analizowanej sprawie nie zachodziła w ogóle potrzeba do orzekania w przedmiocie przywrócenia terminu, bowiem nie doszło do jego uchybienia. Inspektor Nadzoru Budowlanego był natomiast zobowiązany do merytorycznego rozpoznania zażalenia od postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015 r. Należy przy tym zaznaczyć, że fakt uzyskania przez skarżących wiedzy o wydaniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015 r. nie powinien być utożsamiany z formalną czynnością polegającą na doręczeniu wymienionego orzeczenia. W odróżnieniu bowiem od art. 148 § 1 k.p.a., regulującego termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, termin do wniesienia zażalenia uregulowany jest przez odwołanie się do daty doręczenia. Tym samym ewentualne wcześniejsze powzięcie wiadomości o postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. przez pełnomocnika skarżących nie ma wpływu na ocenę zachowania terminu do złożenia zażalenia od tego orzeczenia. Nie ulega zatem wątpliwości, że Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło zarazem do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowych, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wady te miały istotne znaczenie, co z kolei uzasadniało uchylenie kontrolowanych decyzji. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżone postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 17, art. 18 i art. 34 u.p.e.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawi. Rozpoznając ponownie sprawę, Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien rozpatrzyć merytorycznie zażalenie skarżących z dnia [...] października 2015 r., natomiast postępowanie z ich wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia umorzyć jako bezprzedmiotowe. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).