II SA/Po 3253/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Andrzej Zieliński /spr./ Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Asesor sąd. Edyta Podrazik Protokolant Staż. Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2004 r. sprawy ze skargi H. i J. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Ż. z dnia [...] r. Nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ E.Podrazik /-/ A.Zieliński /-/ A.Łaskarzewska Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta Ż., w następstwie postępowania wznowieniowego, odmówił uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. z dnia [...]r., nr [...] o pozwoleniu na budowę, obejmującą modernizację istniejącego pawilonu handlowego i wiaty magazynowej, położonych w Ż. przy ul. K., na działce nr [...]. W uzasadnieniu podkreślił, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. Inwestorzy uzupełnili bowiem, w między czasie, wniosek o wydanie pozwolenia budowlanego o opinię Inspektora Sanitarnego, obiekt jest posadowiony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych (...) – Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 140 z późn.zm., zaś wydane pozwolenie nie naruszało i nie narusza ustaleń miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ż. Ponadto Starosta wyjaśnił, że pozwolenie na budowę z 1998 r. zostało zmienione decyzją z dnia [...] r. nr [...] z modernizacji pawilonu handlowego i wiaty na "rozbudowę i modernizację przedmiotowego pawilonu...". W odwołaniu H. i J. M. zarzucili błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prawa procesowego oraz naruszenie prawa materialnego i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy. Wskazali na przepis art. 146 § 2 kpa, który pozwala na odstąpienie przez organ w postępowaniu wznowieniowym od uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy wcześniejsza decyzja była prawidłowa. Tymczasem, zdaniem skarżących, organ najpierw zmienił poprzednią decyzję, a następnie odmówił jej uchylenia. Skarżący podnieśli również, że pomimo wskazanego w decyzji organu I instancji wyroku Trybunału Konstytucyjnego istnieją nadal ograniczenia, dotyczące odległości budynków od granicy sąsiednich działek, a mianowicie przepis § 12 ust. 4 pkt 2 rozp. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący zakwestionowali również, jako sprzeczne z materiałem dowodowym twierdzenie organu, jakoby pawilon już w dniu wydawania pozwolenia był usytuowany na granicy działki sąsiedniej, a uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego sankcjonował takie posadowienie. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację organu pierwszoinstancyjnego. Wskazał, że dokonana w dniu [...] marca 2000 r. wizja lokalna na terenie posesji H. i J. M. wykazała, że odległość pawilonu od ich działki nie narusza interesów i praw osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 i art. 5 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 poz. 414 z późn.zm.), a także nie jest sprzeczna z § 13 ust. 1 rozp. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych (...). Wojewoda uznał też, że organ wydający pozwolenie na budowę nie musiał brać pod uwagę postanowień § 12 cyt. rozporządzenia jako, że przedmiotem pozwolenia była modernizacja istniejącego pawilonu podczas, gdy rozważany przepis dotyczy tylko obiektów nowo wznoszonych. Organ odwoławczy nie stwierdził też niezgodności pomiędzy treścią decyzji o pozwoleniu na budowę, a zakresem prowadzonych robót budowlanych. Wskazał, że rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym stanowią jedną całość z decyzją i mogą być rozpatrywane jedynie łącznie. W związku z tym, zdaniem Wojewody, nie ma znaczenia sformułowanie zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę, a zakres wykonanych robót może być oceniany wyłącznie pod kątem zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym. W skardze skarżący zarzucili, że ustalenia zaskarżonej decyzji są oczywiście sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym. Zdaniem skarżących wskazuje on jednoznacznie, że w przedmiotowej sprawie chodzi o wcześniejsze ustalenia organu odwoławczego. Skarżący podnieśli także rażące naruszenie art. 47 ustawy z dnia 14 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jako że organ wydał pozwolenie na budowę niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy, która zezwalała na modernizację obiektu w określony sposób, a nie na jego rozbudowę z naruszeniem § 12 rozp. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych (...) W odpowiedzi na skargę Wojewoda, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał w całości argumentację przytoczoną w decyzji. Podkreślił ponadto, że podnoszony przez skarżących zarzut naruszenia art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest niesłuszny, gdyż zapis decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być brany pod uwagę, jako że decyzja ta rozstrzyga wyłącznie o lokalizacji pawilonu w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie o zakresie robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W sprawie jest niewątpliwe, że inwestorzy dysponowali decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania i że ta decyzja była prawomocna. Zgodnie zatem z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89 poz. 415 z późn.zm.) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiązały organ wydający pozwolenie na budowę. Z art. 42 ust. 1 pkt 1 i 2 cytowanej ustawy wynika natomiast, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa m.in. rodzaj inwestycji i warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli taki plan został uchwalony. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 poz. 414 z późn.zm.) w art. 32 i następnych określają wymogi uzyskania pozwolenia na budowę. Z art. 33 ust. 2 prawa budowlanego wynika m.in., że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć projekt budowlany, który zgodnie z art. 34 ust. 1 cytowanej ustawy powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu to jest uwzględniać rodzaj inwestycji i ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki, który jest jednym z elementów projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego) zarówno z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego jak i wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b prawa budowlanego). To sprawdzenie jest obligatoryjne ("... właściwy organ sprawdza") i odnosi się do wszystkich elementów projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 w związku z ust. 1 art. 34 prawa budowlanego), zarówno techniczno-budowlanych jak i przestrzennych. Brak zatem sprawdzenia lub dokonanie w sposób niewłaściwy skutkują wadliwością decyzji, jako wydanej z naruszeniem prawa (por. L.Bar, T.Radziszewski – Kodeks budowlany. Komentarz, W-wa 1998, s. 104). Materiał dowodowy sprawy nie pozwala na postawienie organowi orzekającemu jednoznacznego zarzutu braku sprawdzenia pozwolenia na budowę z warunkami decyzji o zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Uzasadniony jest jednak inny zarzut, niewłaściwego sprawdzenia i dowolnej interpretacji wzajemnych zależności między warunkami decyzji o zabudowie i zagospodarowaniu terenu, a pozwoleniem na budowę i znaczeniem projektu budowlanego. Z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r. (nr [...]) wynika, że inwestycja miała polegać na modernizacji pawilonu handlowego i wiaty magazynowej w sposób bliżej określony sentencji decyzji i że jest ona zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem organ orzekający o pozwoleniu na budowę był związany tymi ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tak, co do rodzaju inwestycji jak i jej przestrzennej lokalizacji. W praktyce orzeczniczej nie kwestionuje się poglądu, że projekt budowlany stanowi integralną część pozwolenia na budowę. W rozumieniu języka polskiego integralny oznacza, że "nierozdzielnie związany z całością, stanowiący całość (...), całkowity, niepodzielny" (zob.Uniwersalny Słownik języka Polskiego, T. I, W-wa 2003. ss. 1225, 1226). Należy więc stanąć na stanowisku, że nie może być rozbieżności (różnic) między sentencją decyzji zezwalającej na budowę, a projektem technicznym; projekt nie może wykraczać poza zakres pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie doszło do takich różnic. Przyznają to organ I instancji (w piśmie z dnia [...].04.2001 r.) jak i organ orzekający (w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia oraz w odpowiedzi na skargę). Taki punkt widzenia pozostaje w wyraźnej sprzeczności z rozumieniem i wykładnią cytowanych wcześniej przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. oraz prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien przede wszystkim rozważyć rozstrzygnięcie odpowiadające aktualnemu stanowi faktycznemu, a także wskazać uczestnikom postępowania na możliwość wyjaśnienia (uregulowania) wzajemnych pretensji na innej drodze niż postępowanie sądowo-administracyjne. /-/ E.Podrazik /-/ A.Zieliński /-/ A.Łaskarzewska MK