II SA/Po 326/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie NSA Barbara Kamieńska WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant St. sekr, sąd. Joanna Wieczorkiewicz – Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6.11.2008 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 200,- zł. tytułem zwrotu wpisu. /-/A. Łaskarzewska /-/E. Podrazik /-/B. Kamieńska Dnia [...] 2004r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wpłynął wniosek o zakończeniu budowy wewnętrznej instalacji gazowej z montażem kotła gazowego w budynku mieszkalnym w mieszkaniu nr [...], znajdującym się w [...] przy ulicy [...]. Do wniosku dołączono dwie decyzje o pozwoleniu na budowę z dnia [...] o numerach [...]. ([...];[...]) , protokóły z odbioru instalacji gazowej, protokóły oględzin przewodów grzewczo-kominowych. Dnia [...] 2004r. na nieruchomości przy ulicy [...] przeprowadzono czynności kontrolne. Ustalono ,że wykonano na niej wewnętrzną instalację gazową z montażem kotła gazowego w mieszkaniu na [...] oraz na [...]. W trakcie oględzin stwierdzono, że w obu mieszkaniach zainstalowano kotły gazowe z zamkniętymi komorami spalania typu [...]. Kotły te są podłączone do koncentrycznych przewodów powietrzno-spalinowych, wyprowadzonych przez zewnętrzną ścianę budynku. Na zewnętrznej ścianie budynku znajduje się ocieplony przewód wentylacji grawitacyjnej dla [...]zakończony ponad dachem budynku. Przewód wentylacyjny o podobnej konstrukcji przeprowadzony przez stropodach budynku do [...] na [...]. Dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie rozbiórki przewodów spalinowych i wentylacyjnych wchodzących w skład instalacji gazowych centralnego ogrzewania budynku mieszkalnego, położonego w [...] przy ulicy [...] ([...]). Decyzja ta uchylona została przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w decyzji z dnia [...] ([...]). Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją nr [...] ponownie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru poddały analizie dokumenty dołączone do zawiadomienia o zakończeniu budowy wewnętrznej instalacji gazowej w mieszkaniu nr [...] przy ulicy [...] w [...]. Badanie dokumentów potwierdziło odstępstwa od pozwoleń na budowę w zakresie zamiany przewidzianych projektami kotłów gazowych z otwartymi komorami spalania na kotły z zamkniętymi komorami spalania oraz na zmianę sposobu odprowadzania spalin z tych kotłów i zastosowanie koncentrycznych przewodów powietrzno-spalinowych, wyprowadzanych przez zewnętrzną ścianę budynku. Zatwierdzone pozwoleniami na budowę projekty budowlane przewidywały odprowadzanie spalin przewodami spalinowymi, prowadzonymi wewnątrz budynku i zakończonymi nad dachem oraz nawiewy powietrza kanałami typu [...] przez ściany zewnętrzne. Biorąc pod uwagę charakter dokonanych odstępstw przyjęto, że nie mają one charakteru istotnego w rozumieniu art. 36a ustawy z dnia 7.07.1994r. prawo budowlane (2006.156.1118. ze zm.). W tej sytuacji przy załatwianiu sprawy nie mógł mieć zastosowania tryb z art. 50 ust.1pkt4, art.51ust.1pkt3, postępowanie organów nadzoru mogło więc dotyczyć jedynie zbadania zgodności wykonanych robót z przepisami techniczno- budowlanymi. Rozważenia wymagała zatem ich zgodność z §175ust.1pkt1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. 2002, Nr 75, poz.690 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że indywidualne koncentryczne przewody powietrzno-spalinowe lub oddzielne przewody powietrzne i spalinowe od urządzeń gazowych z zamkniętą komorą spalania mogą być wyprowadzone przez zewnętrzną ścianę budynku, jeżeli urządzenia te mają nominalną moc cieplną nie większą niż 21 kW- w wolno stojących budynkach jednorodzinnych, zagrodowych, i rekreacji indywidualnej. W trakcie postępowania ustalono, że kotły gazowe [...] z zamkniętymi komorami spalania mogą w zależności od potrzeb pracować z nominalną mocą od 9,7 do 23,3 kW, a ich moc każdorazowo jest ustawiana przez serwisantów przy uruchamianiu kotłów. Przedmiotowy kocioł został uregulowany do pracy z mocą nominalną 20 kW przez autoryzowanego serwisanta firmy [...], który jednocześnie wyjaśnił, że regulacja polegała na zmianie ciśnienia gazu na palnikach i została wykonana zgodnie z instrukcją instalowania i obsługi kotłów [...]. Powyższe zdaniem organu I instancji pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, które dopuszczają takie rozwiązania dla kotłów o mocy nie większej niż 21 kW. Nadto zaś wobec poczynionych ustaleń stwierdzić należało, że wykonane instalacje gazowe są wykonane legalnie, a dokonane w trakcie ich budowy odstępstwa są odstępstwami nieistotnymi w rozumieniu prawa budowlanego i nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych. Brak zatem podstaw do nakazania wykonania jakichkolwiek czynności celem doprowadzenia instalacji do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił decyzję organu I instancji ([...]). Zarzucono Powiatowemu Inspektorowi ograniczenie się jedynie do stwierdzenia braku przesłanek do zastosowania art. 50 ust.1 pkt 4 i art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane z uwagi na brak naruszenia art. 36a tegoż prawa. Nie zbadano jednocześnie zaistnienia przesłanek z art. 50 ust.1pkt 2 prawa budowlanego. W tej sytuacji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rozważyć należy, czy wykonane roboty budowlane spowodowały zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o zajęcie stanowiska w kwestii ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia wynikającego z działalności kotłów gazowych, odprowadzanych przewodami powietrzno-spalinowymi, usytuowanymi w bocznych ścianach budynku. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. w piśmie z dnia [...] 2007r. poinformował, że nie podejmuje on żadnych czynności związanych z badaniem wpływu spalin na otoczenie, nie wszczyna postępowania w tej sprawie. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. ponownie umorzył postępowanie administracyjne, wykluczając nadto zaistnienie przesłanki z art. 50 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania J. Ś. decyzją z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu II instancji słusznie w decyzji Powiatowego Inspektora przyjęto, że dokonane odstępstwa mają charakter nie istotnych. Nie naruszają też przepisów techniczno-budowlanych, w tym odpowiednich warunków sanitarnych i higienicznych. A zatem w istocie w ustalonym stanie faktycznym i prawnym postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności wykonania przewodów spalinowych i wentylacyjnych, wchodzących w skład instalacji gazowych centralnego ogrzewania budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ulicy [...] w [...] jest bezprzedmiotowe. Nawiązując do podniesionych w odwołaniu zarzutów podkreślono, że z pisma Inspektora Sanitarnego nie wynika, by spaliny oddziaływały na otoczenie. Podjęcie działań w przedmiocie emisji substancji do środowiska w trybie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. prawo ochrony środowiska (Dz.U.2006129.902 z późn.zm.) stanowiłoby naruszenie zasady przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Organami powołanymi do wykonywania zadań publicznych z zakresu ochrony środowiska są organy ochrony środowiska. Skargę do tut. Sądu złożył J. Ś., zażądał uchylenia decyzji organów obu instancji. Podniósł, że niemożliwe jest użytkowanie nieruchomości stanowiącej jego własność, albowiem ciągle zatruwany jest spalinami. Podtrzymał wszystkie zarzuty, jakie do tej pory zgłaszał. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga okazała się zasadna jednak z innych względów aniżeli podniósł skarżący. Na wstępie podkreślenia wymaga, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca aktualne umocowanie i określone granice w przepisach art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U.Nr153, poz.1270 ze zm. ), dalej p.p.s.a. Zgodnie z tą zasadą sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też zawartą w skardze argumentacją. Zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżących. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostawało, iż inwestorzy dokonali odstępstw od warunków wydanego pozwolenia na budowę. W ocenie organów nadzoru budowlanego obu instancji dokonane odstępstwa miały charakter nieistotny. Przedmiotem badania uczyniono ich zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, zawartymi w przepisach cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozważaniom poddano w szczególności zgodność wykonanych robót z przepisem §175 cyt. rozporządzenia. Przepis ten stanowi w pkt1 ustępie 1, że indywidualne koncentryczne przewody powietrzno - spalinowe lub oddzielne przewody powietrzne i spalinowe od urządzeń gazowych z zamkniętą komorą spalania mogą być wyprowadzone prze zewnętrzną ścianę budynku, jeżeli urządzenia te mają nominalną moc cieplną nie większą niż 21kW w wolno stojących budynkach jednorodzinnych, zagrodowych, rekreacji indywidualnej. Decydującym zatem w świetle w/w normy winno być ustalenie wielkości nominalnej mocy cieplnej spornego urządzenia. Wprawdzie postanowienia cyt. rozporządzenia nie zawierają definicji mocy cieplnej, jednakże w §174 ust.1 zawarto regulację, z której wynika że grzewcze urządzenia gazowe, jak kotły, ogrzewacze pomieszczeń, grzejniki wody przepływowej niezależnie od ich obciążeń cieplnych powinny być połączone na stałe przewodami z indywidualnymi przewodami spalinowymi, z zachowaniem wymagań Polskich Norm, dotyczących poszczególnych urządzeń gazowych. Polskie Normy zaś, zawierają m.in. definicje mocy cieplnej kotłów grzewczych, tak na paliwa stałe jak i gazowe. Badając zatem wielkość nominalnej mocy cieplnej przedmiotowego urządzenia organy winny były odnieść się do regulacji zawartych w Polskich Normach. Jak wynika z poczynionych w trakcie postępowania administracyjnego ustaleń zainstalowane kotły gazowe mogą w zależności od potrzeb pracować z nominalną mocą od 9,7 do 23,3 kW. Rozważenia wymagało zatem w świetle regulacji Polskich Norm, czy nominalna moc cieplna zainstalowanego kotła odpowiada jego najwyższej mocy podanej przez wytwórcę, czy też jest to wielkość, która mieści się pomiędzy najwyższą , a najniższą mocą , określoną przez wytwórcę. Tylko bowiem w ostatnim wypadku badając spełnienie wymagań z §175 miałoby znaczenie wskazywane przez organy nadzoru ustawienie mocy pracy przez autoryzowanego serwisanta na 20kW. Tymczasem w niniejszej sprawie nie zawarto takich rozważań, co uniemożliwia dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej. W istocie bowiem nie rozważono dostatecznie wielkości, istotnej w świetle powoływanego w decyzjach przepisu §175 ust.1 pkt 1 rozporządzenia. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie zabrakło także rozważań organu co do istotności dokonanych odstępstw w świetle obowiązującej w tym zakresie regulacji art. 36a ust.5 prawa budowlanego. Organy jedynie lakonicznie stwierdziły, iż charakter dokonanych odstępstw nie czyni je istotnymi w rozumieniu art.36 prawa budowlanego w brzmieniu wynikającym z Dz.U. z 2006r. Nr156, poz.1118 z późniejszymi zmianami. Tymczasem rozważenia wymagały postanowienia poszczególnych punktów ustępu 5 art.36 prawa budowlanego. Odnieść należało się także do odmiennego brzmienia przepisu art. 36 ust.5 w dacie dokonywania zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego względem daty zaskarżonej decyzji organu II instancji. W istocie bowiem w pierwszym wypadku brzmienie normy art.36a ust.5 pkt 4 nie pozwalało uznać odstąpienia za nieistotne o ile dotyczyło niezbędnych elementów wyposażenia budowlano instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Tymczasem poczynając od dnia 26 września 2005r. ustawa z dnia 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy – prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz.U. 05.163.1364. ) uchyliła przepis w tym zakresie . Mając powyższe na względzie przyjąć należało, iż w aktualnym stanie sprawy dopuszczono się naruszenia przepisu §175 ust.1pkt 1 cyt. rozporządzenia oraz art. 105 kpa poprzez przedwczesne umorzenie postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy mając na względzie art. 145§1 pkt 1 lit. a , c) p.p.s.a. orzec należało jak w pkt. I sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, w szczególności co do zakresu odstąpienia, które winno mieć odniesienie do stosownego brzmienia przepisu art. 36a ust.5 prawa budowlanego. Rozważy konieczność zastosowania środków wymienionych w art. 51 ust. 1 p.p.s.a. Badanie zgodności wykonanych robót z przepisami cyt. rozporządzenia winno uwzględniać regulacje Polskich Norm w zakresie pojęć odnoszących się do przedmiotowych urządzeń. Jak w pkt. II orzeczono na zasadzie art. 152 p.ps.a. O kosztach rozstrzygnięto na zasadzie art. 200p.p.s.a /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska BR